Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.03.2015 по делу n А28-10538/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

осуществляет деятельность, приносящую ему доход.

Из содержания пункта 5 статьи 4 Закона № 135-ФЗ следует, что некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, признается хозяйствующим субъектом вне зависимости от того, на какие цели направляются полученные денежные средства.

Следовательно, МАУ «КПиСП» является хозяйствующим субъектом в смысле статьи 4 Закона о защите конкуренции.

Статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации определено, что государственные (муниципальные) услуги (работы) – это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, иными юридическими лицами; государственное (муниципальное) задание – это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

В силу статьи 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Согласно статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей в период рассматриваемых отношений) к бюджетным ассигнованиям помимо прочих относятся ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.

В соответствии со статьей 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетным ассигнованиям на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) относятся ассигнования на предоставление субсидий бюджетным и автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам.

Согласно части 1 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать определение категорий физических и (или) юридических лиц, являющихся потребителями соответствующих услуг; порядок оказания соответствующих услуг; предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Из части 3 статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ) федеральными учреждениями, учреждениями субъекта Российской Федерации, муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем государственных (муниципальных) услуг и работ, оказываемых (выполняемых) государственными (муниципальными) учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Закон № 94-ФЗ до 01.01.2014 регулировал отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливал единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 2 статьи 3 Закона № 94-ФЗ было определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В силу статьи 5 названного Закона под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном данным Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 данного Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

В действующем с 01.01.2014 Законе № 44-ФЗ воспроизведены аналогичные положения.

Исходя из приведенного в пункте 6 статьи 3 Закона № 44-ФЗ определения под муниципальным заказчиком следует понимать муниципальный орган или муниципальное казенное учреждение, действующие от имени муниципального образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального образования и осуществляющие закупки.

Пункт 4 названной статьи определяет участника закупки как любое юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя.

В силу статьи 15 Закона № 44-ФЗ бюджетные учреждения осуществляют закупки за счет субсидий, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и иных средств в соответствии с требованиями данного Федерального закона.

Данный закон определяет способы определения поставщиков как конкурентные или закупки у единственного поставщика.

Вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом № 131-ФЗ.

Из пункта 13 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ следует, что организация предоставления общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях (за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами), организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации), создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях, а также организация отдыха детей в каникулярное время относится к вопросам местного значения городского округа.

Под образованием в Законе № 3266-1  понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества,  государства,  сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся)  установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)  (преамбула).

Образовательным является учреждение,  осуществляющее образовательный процесс,  то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или)  обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся,  воспитанников (пункт 1  статьи 12  Закона об образовании).

В пункте 5 статьи 51 Закона № 3266-1 (действовавшего до 31.08.2013) было предусмотрено, что организация питания в образовательном учреждении возлагается на образовательные учреждения.

Согласно статье 37 Закона об образовании (в полном объеме вступившего в силу с 01.09.2013) организация питания обучающихся возлагается на организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Осуществление организованного питания в образовательных организациях является составной частью образовательного процесса, в рамках которого предполагается выделение публичным образованием бюджетных ассигнований на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений, которые в числе прочего включают оплату поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для муниципальных нужд.

При приобретении услуг по организации питания учащихся в процессе выполнения своих обязанностей муниципальные образовательные учреждения являются муниципальными заказчиками, следовательно, должны осуществлять размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание, услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями Закона о размещении заказов.

Анализ положений приведенных законодательных актов позволяет сделать вывод о том, что обязанность по выбору поставщика продуктов питания, в том числе за счет бюджетных средств, возложена на соответствующие казенные или бюджетные организации, при этом выбор поставщика должен осуществляться на конкурсных началах.

Вместе с тем в рассматриваемом случае поставка продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения осуществляется в соответствии с муниципальными заданиями выдаваемыми Департаментом образования МАУ «КПиСП».

Обстоятельства дела свидетельствуют о том, что для Учреждения, осуществляющего деятельность на рынке поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, на котором в рассматриваемый период действовали и иные субъекты (в частности, ИП Обухов А.Н.), в данном случае были созданы необоснованные преимущества перед другими хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на том же товарном рынке, выраженные в возможности выполнения работ для муниципальных нужд без необходимости участия в конкурентных процедурах, регламентированных Законом № 94-ФЗ (Законом № 44-ФЗ).

В тех случаях, когда требуется проведение торгов, подразумевающее состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

Необеспечение конкурентных процедур приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на заключение контрактов на оказание услуг по поставке продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, к участию в размещении заказа.

В этой связи также необходимо отметить, что оценка вопроса о правомерности финансирования муниципального автономного учреждения в форме субсидии не может быть осуществлена исключительно в рамках бюджетного законодательства без ее соответствующей взаимосвязи с Законом о некоммерческих организациях, Законом № 94-ФЗ (Законом № 44-ФЗ) и Законом о защите конкуренции. Следовательно, соответствие действий Департамента образования по изданию приказов об утверждении Учреждению муниципального задания положениям статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации с неизбежностью не влечет за собой вывод о правомерности таких действий с точки зрения соблюдения установленных Законом № 135-ФЗ антимонопольных запретов.

Суд апелляционной инстанции также отклоняет выводы суда о том, что приведенные в решении УФАС приказы Департамента образования об утверждении муниципального задания соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятым в соответствии с ним нормам муниципальных правовых актов исходя из того, что содержание муниципальной услуги, включенной в Реестр, является реализацией уставной деятельности МАУ «КПиСП».

Постановлением администрации города Кирова от 22.01.2014 № 214-П в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, внесен пункт 1.4: наименование услуги – осуществление ухода и присмотра за детьми в муниципальных образовательных организациях (код расходного обязательства – РГ-А-2000), содержанием которой является организация питания детей в соответствии с режимом работы дошкольных образовательных организаций: обеспечение продуктами питания, хранение, расфасовка, контроль качества и доставка до места назначения; приобретение расходных материалов, используемых для обеспечения соблюдения воспитанниками режима дня и личной гигиены.

Департамент образования указан в качестве функционального (отраслевого) органа, ответственного за организацию предоставления указанной  муниципальной услуги.

Пункт 1.4 данного постановления включен в состав раздела I «муниципальные услуги (работы) в области образования». Также данным постановлением определено наименование вопроса местного значения муниципального образования «Город Киров» - «организация предоставления общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории городского округа».

Таким образом, исходя из вышеперечисленных наименований услуг, закрепленных в Перечне муниципальных услуг, оказание данных услуг возможно образовательными учреждениями, к которым МАУ «КПиСП» не относится.

С учетом представленных в материалы дела поступивших в МАУ «КПиСП» заявок от дошкольных образовательных учреждений на поставку продуктов питания, антимонопольный орган обоснованно указал, что получателем услуги Учреждения в данном случае являлись муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения, а не население дошкольного возраста, как это указано в разделе