Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29.03.2015 по делу n А28-10538/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

закреплением за Учреждением при его создании муниципального имущества, включая складские помещения.

23.04.2014 в УФАС поступила жалоба ИП Обухова А.Н., в которой он указывал, что существующая система снабжения продуктами питания дошкольных учреждений противоречит Федеральному закону от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Приказом руководителя УФАС от 15.05.2014 № 238 в отношении Департамента образования было возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства № 49/05-14.

06.08.2014 комиссия Управления по результатам рассмотрения данного дела приняла решение (в полном объеме изготовлено 14.08.2014), в соответствии с которым в действиях Департамента образования был установлен факт нарушения пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в утверждении муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ «КПиСП» путем издания приказов об утверждении муниципального задания от 29.12.2012 № 7-1565, от 04.02.2013 № 7-278, от 29.03.2013 № 7-477, от 19.07.2013 № 7-785, от 09.12.2013 № 7-1393, от 30.12.2013 № 7-1708, что ставит МАУ «КПиСП» в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова, в отличие от других хозяйствующих субъектов, а также необоснованно препятствует деятельности хозяйствующих субъектов на рынке поставки продуктов питания в муниципальные казенные дошкольные образовательные организации города Кирова (том 2 л.д. 1-8).

На основании данного решения в адрес Департамента образования было выдано обязательное для исполнения предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем отмены приказа начальника Департамента образования от 30.12.2013 № 7-1710 об утверждении муниципального задания по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования (том 2 л.д. 9).

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа от 14.08.2014, заявитель обратился в Арбитражный суд Кировской области с требованием о признании их недействительными.

В ходе судебного разбирательства по делу представитель ответчика пояснял, что в рамках комиссионного рассмотрения дела Управлением был установлен факт нарушения антимонопольных запретов только в отношении существующей системы снабжения продуктами питания казенных  дошкольных образовательных организаций города Кирова, поскольку автономные дошкольные образовательные учреждения самостоятельно в рамках выданных им муниципальных заданий осуществляют организацию питания. При этом, по мнению ответчика, муниципальные задания, включающие услуги по организации питания воспитанников, должны выдаваться не только автономным, но и казенным дошкольным образовательным организациям, которые в порядке Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) должны заключать контракты на предоставление услуг по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения. Представитель УФАС отмечал, что не исключает существование системы централизованного снабжения дошкольных образовательных организаций, но для этой цели необходимо создание казенного, а не автономного учреждения, поскольку последнее по своему правовому статусу является хозяйствующим субъектом.

Учитывая, что содержание муниципальной услуги, включенной в Реестр (перечень) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», по которым должен производиться учет потребности в их предоставлении, является реализацией уставной деятельности МАУ «КПиСП», при этом посчитав, что функцию организатора питания воспитанников осуществляют сами дошкольные образовательные организации, в том числе путем подачи в МАУ «КПиСП» заявок на доставку продуктов питания на соответствующую дату в количестве, необходимом для приготовления пищи, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что приказы Департамента образования об утверждении муниципального задания от 29.12.2012 № 7-1565, от 04.02.2013 № 7-278, от 29.03.2013 № 7-477, от 19.07.2013 № 7-785, от 09.12.2013 № 7-1393, от 30.12.2013 № 7-1708 соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации и принятым в соответствии с ним нормам муниципальных правовых актов, в силу чего не могут быть расценены в соответствии со статьей 15 Закона № 135-ФЗ как запрещенные действия. При таких обстоятельствах требования заявителя были удовлетворены в полном объеме.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2), а также создание дискриминационных условий (пункт 8).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Из текста приведенного разъяснения следует, что для квалификации действий (бездействия) органов местного самоуправления в качестве нарушения установленного статьей 15 Закона о защите конкуренции запрета необходимо доказать, что действия (бездействия) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и они не основаны на законе. Достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В силу пункта 8 статьи 4 Закона № 135-ФЗ условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами, являются дискриминационными.

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, к числу которых помимо прямо поименованных относятся любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Из материалов дела видно, что Администрацией путем издания соответствующего постановления было создано МАУ «КПиСП», являющееся некоммерческой организацией, созданной для реализации полномочий органа местного самоуправления, которому впоследствии Департаментом образования было утверждено муниципальное задание и которому были предоставлены субсидии на финансовое обеспечение его выполнения.

Антимонопольный орган, признавая неправомерными действия заявителя по утверждению муниципальных заданий по обеспечению продуктами питания, хранению, расфасовке, контролю качества и доставки до места назначения в рамках муниципальной услуги по предоставлению дошкольного образования МАУ «КПиСП», исходил из того, что выполнение работ по оказанию таких  поименованных в Реестре (перечне) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров» услуг, как предоставление дошкольного образования, в предмет которой наряду с обеспечением продуктами питания, хранением, расфасовкой, контролем качества и доставкой до места назначения также входит обеспечение педагогическим и прочим персоналом, обеспечивающих воспитание, обучение, развитие, присмотр, уход, оздоровление детей, возможно только образовательными учреждениями, к которым МАУ «КПиСП» не относится, а также из того, что получателем услуги Учреждения в данном случае являлись муниципальные казенные дошкольные образовательные учреждения, а не население дошкольного возраста, как это указано в разделе «Получатель муниципальных услуг» Реестра (перечня) муниципальных услуг (работ) муниципального образования «Город Киров», что признано противоречащим как Закону № 94-ФЗ (после 01.01.2014 – Закону № 44-ФЗ), так и Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Проанализировав материалы дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции находит правомерным вывод ответчика относительно наличия в рассмотренных действиях Департамента образования факта нарушения запретов, установленных пунктами 2, 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций как юридических лиц, формирования и использования имущества некоммерческих организаций, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления некоммерческими организациями и возможные формы их поддержки органами государственной власти и органами местного самоуправления определены Федеральным законом от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее – Закон о некоммерческих организациях).

В силу части 2 статьи 9.1 Закона о некоммерческих организациях типами государственных, муниципальных учреждений признаются автономные, бюджетные и казенные.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон № 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

 Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества (части 8, 9 статьи 2 Закона № 174-ФЗ).

Материалами дела подтверждается, что МАУ «КПиСП»