Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19.02.2015 по делу n А31-1481/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Квалифицирующим признаком применительно к доказыванию нарушения данного антимонопольного запрета выступают реальные или возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и наличие причинной связи между соглашением или согласованными действиями и такими последствиями.

Согласно пункту 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Признаками ограничения конкуренции являются, в том числе любые обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке (пункт 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В соответствии с пунктом 1 статьи 28 ЗК РФ земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

Земельный кодекс Российской Федерации различает предоставление земельных участков для строительства (статьи 30 – 32 ЗК РФ), для целей, не связанных со строительством (статья 34 ЗК РФ), для эксплуатации построенных зданий, строений и сооружений (статья 36 ЗК РФ), при этом различие целей определяет разные основания и порядок предоставления земельных участков.

Из положений статьи 30.1 ЗК РФ, устанавливающей особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, следует, что земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, для целей жилищного строительства может быть приобретен исключительно на торгах.

В оспариваемом решении УФАС нарушение статьи 16 Закона № 135-ФЗ обосновано предоставлением возможности осуществления жилищного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной  собственности, хозяйствующему субъекту в нарушение установленной законом процедуры (то есть без проведения торгов), что создает необоснованные и незаконные преимущества, при которых ООО «Венеция» поставлено в неравные, более выгодные условия, обеспечивающие возможность осуществления жилищного строительства на земельных участках, нежели другие хозяйствующие субъекты.

В качестве соглашения, запрещенного положениями статьи 16 Закона о защите конкуренции, Управление квалифицировало заключение между ТУ Росимущества и ООО «Венеция» дополнительного соглашения от 24.02.2011 о внесении изменений в договор аренды от 29.09.2008 № 278 в части изменения назначения использования земельного участка.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, исходя из конкретных обстоятельств данного дела, суд апелляционной инстанции полагает недоказанным в рассматриваемом случае вывод антимонопольного органа о том, что заключенное между ТУ Росимущества и ООО «Венеция» дополнительное соглашение от 24.02.2011 о внесении изменений в договор аренды являлось запрещенным антиконкурентным соглашением, направленным исключительно на получение возможности осуществления жилищного строительства на спорном земельном участке в обход процедуры торгов.

Статьей 7 ЗК РФ установлено, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов, таким образом, разрешенное использование земельного участка влияет на его правовой режим, в том числе на возможность и на порядок его предоставления в аренду для строительства.

В силу статьи 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее – ГрК РФ) допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка (статья 37 ГрК РФ), однако данная процедура находится в сфере градостроительного регулирования и не может нарушать установленный Земельным кодексом Российской Федерации порядок предоставления земельного участка для соответствующего вида использования.

Арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

В то же время материалами дела подтверждается, что договор аренды земельного участка от 29.09.2008 № 278 и дополнительное соглашение к нему от 24.02.2011 о внесении в договор аренды земельного участка изменений в части изменения назначения использования спорного земельного участка с назначения  «для сельскохозяйственного производства» на назначение использования «одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли» явились следствием обращения ООО «Венеция» в уполномоченный орган с заявлениями о предоставлении земельного участка в аренду и о внесении изменений в договор аренды земельного участка, а также последующего совершения этим органом действий, связанных в процедурой рассмотрения поступивших заявлений и принятия решений о предоставлении земельного участка в аренду и о внесении изменений в договор аренды земельного участка, а также издания ТУ Росимущества распоряжений от 12.09.2008 № 681 и от 09.04.2010 № 311, в последнем из которых и содержалось положение о внесении в договор аренды соответствующих изменений в части изменения назначения использования спорного земельного участка. Вид разрешенного использования земельного участка был  изменен в результате принятия администрацией города Костромы по процедуре, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации, постановления от 17.03.2010 № 472.

Более того, 12.04.2010 Управлением Федеральной регистрационной службы по Костромской области повторно, взамен свидетельства от 12.11.2008 было выдано свидетельство серии 44-АБ № 363876 о государственной регистрации права собственности Российской Федерации на земельный участок с кадастровым номером 44:27:000000:57, общей площадью 510 402,43 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли, адрес объекта: Костромская область, г. Кострома, ул. Московская, в районе дома 100.

При этом сам по себе факт заключения дополнительного соглашения от 24.02.2011 в данном случае не может свидетельствовать о нарушении Обществом статьи 16 Закона № 135-ФЗ при отсутствии каких-либо доказательств наличия соглашения или согласованных действий, запрещенных данной нормой.

Помимо факта заключения дополнительного соглашения к договору аренды земельного участка иных выводов о наличии между ТУ Росимущества и ООО «Венеция» соглашений, запрещенных статьей 16 Закона о защите конкуренции, ответчиком в оспариваемом решении не приведено; в материалы дела доказательства таких обстоятельств не представлены.

В рассматриваемом случае из материалов дела и письменных пояснений участвующих в деле лиц усматривается, что Общество обратилось в уполномоченные органы с заявлениями об утверждении градостроительного плана и о внесении соответствующих изменений в договор аренды земельного участка, занятого принадлежащими ему на праве собственности объектами недвижимости, – вследствие издания Главой города Костромы постановления от 24.02.2009 № 299 «О подготовке проекта правил землепользования и застройки города Костромы», относящего спорный земельный участок к зоне малоэтажной застройки, что, как указывает Общество, исключало возможность использования земельного участка с ранее разрешенным видом использования «для сельскохозяйственного производства» в зоне малоэтажного строительства без нарушения при этом установленных Федеральным законом от 30.03.1999 №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарных норм, без угрозы безопасности здоровью людей. Обратное ответчиком не доказано.

Правила землепользования и застройки города Костромы были утверждены решением Думы города Костромы от 16.12.2010 № 62. Таким образом, на момент приобретения Обществом расположенных на спорном земельном участке объектов недвижимости (2007 год) и оформления права пользования земельным участком путем заключения договора аренды (2008 год) Правила землепользования и застройки города Костромы утверждены не были. ООО «Венеция» указывает, что у него имелись намерения на использование земельного участка для сельскохозяйственного производства, о чем свидетельствуют предпринятые им меры по восстановлению ферм, помещений бытового назначения, закупке скота. Отсутствие таких намерений и наличие у Общества на данном этапе планов по использованию земельного участка в иных целях антимонопольным органом не доказано.

Ссылка в решении УФАС на ответ УФРС по Костромской области от 13.11.2013 №2-32/23230 в подтверждение довода о том, что Общество изначально не планировало использовать земельный участок для сельскохозяйственного производства, несостоятельна, поскольку ответ УФРС по Костромской области о наличии в ЕГРП по состоянию на 08.11.2013 записи о праве собственности Общества на 26 из 31 объектов недвижимости и прекращении права собственности на 5 объектов на данную дату не подтверждает вышеприведенную позицию антимонопольного органа относительно обстоятельств, имевших место до утверждения Правил землепользования и застройки города Костромы (2010 год).

ООО «Венеция» указывает, что приступило к использованию земельного участка в соответствии с новым видом разрешенного использования лишь в конце 2011 года, то есть после утверждения Правил землепользования и застройки города Костромы. Разрешения на строительство многоквартирных жилых домов, на которые указывает Управление в своем решении, также были выданы значительно позже изменения Правил землепользования и застройки – в период с 2011 по 2013 г.г., следовательно, факт их выдачи также не исключает обоснованность аргументов Общества об обращении с заявлением о заключении дополнительного соглашения вследствие утверждения Правил и не подтверждает выводы о заключении антиконкурентного соглашения.

Выводы Управления в оспариваемом решении о наличии у ООО «Венеция» возможности использования спорного земельного участка с прежним назначением после утверждения Правил землепользования и застройки, не опровергают аргументы Общества о том, что осуществление предпринимательской деятельности, с целью ведения которой Обществом и были приобретены расположенные на земельном участке объекты недвижимости, было бы невозможным по причине несоблюдения в таком случае иных нормативных требований.

Ссылка антимонопольного органа, что в качестве нарушения антимонопольного запрета вменено не изменение «вида разрешенного использования», а изменение по обоюдному согласию сторон «назначения использования» земельного участка, при том, что назначение использования земельного участка в соответствии со статьей 85 ЗК РФ может, как соответствовать градостроительным регламентам, так и не соответствовать им, не опровергает вышеприведенные выводы.

Таким образом, ответчиком не опровергнуто, что обращение Общества в ТУ Росимущества с заявлением о внесении изменений в договор аренды земельного участка в части изменения назначения использования земельного участка имело своей целью не только получение возможности продолжения осуществления предпринимательской деятельности, но и изменение сложившейся ситуации, связанной с независящим от ООО «Венеция» утверждением Правил землепользования и застройки.

В оспариваемом решении УФАС ссылается на то, что ТУ Росимущества, получив обращение ООО «Венеция» о внесении изменений в договор аренды земельного участка в части изменения назначения использования, имело возможность отказаться от изменения условий договора аренды, при этом отмечает, что арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей. Данные действия могли быть оценены, однако с позиции нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции в оспариваемом решении они не рассматривались, такая квалификация действий ТУ Росимущества антимонопольным органом не была дана. В то же время вывод о наличии в рассматриваемом случае антиконкурентного соглашения с учетом конкретных обстоятельств дела представляется необоснованным.

При обращении в ТУ Росимущества с заявлением об изменении условий договора аренды земельного участка, ООО «Венеция» предоставило уполномоченному органу постановление администрации города Костромы от 17.03.2010 № 472, градостроительный план земельного участка, выданный органом местного самоуправления на капитальное строительство торгового комплекса, автомобильной парковки, здания коммунально-хозяйственного назначения, секционных жилых домов, блокированных жилых домов, индивидуальных жилых домов, детского сада, хозяйственных объектов, а также полученный в органе кадастрового учета кадастровый паспорт земельного участка, в котором категория земель указана следующим образом: земли населенных пунктов; разрешенное использование: одноквартирные дома, блокированные дома, многоквартирные дома, объекты дошкольного образования, объекты розничной торговли. Таким образом, имеющиеся у Общества документы предусматривали возможность использования спорного земельного участка для жилищного строительства. Несмотря на то, что названные документы не содержат указания на возможность такого использования земельного участка без проведения торгов, они были получены ООО «Венеция» до внесения изменений в договор аренды земельного участка, то есть до заключения спорного соглашения, а, следовательно, должны были быть учтены антимонопольным органом при решении вопроса о возможности квалификации заключенного между ТУ Росимущества и Обществом дополнительного