Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 13.01.2015 по делу n А29-6719/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

которого указанным хозяйствующим субъектам были предоставлены средства бюджета муниципального образования городского округа «Сыктывкар» в виде субсидий, явившиеся оплатой за работы, услуги для муниципальных нужд муниципального образования.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с представленными участвующими в деле лицами доказательствами, апелляционный суд приходит к выводу о неправомерности изложенной в оспариваемом решении УФАС от 29.11.2013 позиции, поскольку ответчиком не доказано, что в результате рассмотренных действий Администрации возникли или могли возникнуть негативные последствия для конкуренции на определенном товарном рынке. В то же время заявителем указана норма права, разрешающая совершать соответствующие действия. При этом суд апелляционной инстанции руководствуется следующим.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации определены Законом № 131-ФЗ.

В силу подпунктов 5, 18, 25 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории) отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно части 2 статьи 18 Закона № 131-ФЗ финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

При этом законодательно установлено право органа местного самоуправления на определение способа решения вопросов местного значения.

В силу пункта 3  части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по  созданию муниципальных предприятий и учреждений, осуществлению финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд.

Таким образом, исходя из общих положений законодательства, публичные органы могут создавать унитарные предприятия в целях решения вопросов местного значения. Кроме того, решение вопросов местного значения может осуществляться путем размещения заказов на выполнение работ (оказание услуг) для муниципальных нужд. При этом право выбора способа решения вопросов местного значения нормативно предоставлено именно органу местного самоуправления.

С учетом вышеизложенного отклоняются доводы апелляционной жалобы антимонопольного органа, что действующим законодательством предусмотрен единственный способ решения вопросов местного значения – в соответствии с Законом № 94-ФЗ.  Данный вывод сделан антимонопольным органом без учета вышеприведенных норм права, что повлекло недоказанность положенных в основу решения УФАС выводов.

Передача имущества унитарному предприятию регулируется специальным корпоративным законодательством (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ)) и на нее не распространяется конкурсная процедура, установленная Законом № 94-ФЗ.

Антимонопольным органом в решении установлено, что за МКП «Жилкомсервис» и МКП «Дорожное хозяйство» на праве оперативного управления было закреплено муниципальное имущество (имущество общего пользования, предназначенное для использования неопределенным кругом лиц на безвозмездной основе, не предназначенное для использования с целью извлечения прибыли), на данных хозяйствующих субъектов была возложена обязанность выполнять работы и оказывать услуги, относящиеся к потребностям муниципального образования; кроме того, на основании принятого Администрацией акта в адрес поименованных муниципальных казенных предприятий передавались средства бюджета в виде субсидий в целях возмещения затрат, связанных с содержанием указанного выше муниципального имущества, то есть финансирование работ и услуг для муниципальных нужд было осуществлено не в соответствии с требованиями Закона № 94-ФЗ.

Вместе с тем передача имущества в оперативное управление указанным выше казенным предприятиям не противоречит положениям ГК РФ, Закона №131-ФЗ и Закона № 161-ФЗ. Какие-либо иные действия Администрации в качестве нарушающих антимонопольный запрет ответчиком не рассматривались. Иная квалификация действий не применялась.

В соответствии со статьей 51 Закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

В силу пункта 2 статьи 209 и статьи 215 ГК РФ собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе передавать, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, распоряжаться им иным образом.

Таким образом, собственник муниципального имущества вправе передать в оперативное управление созданного им унитарного предприятия любое движимое или недвижимое имущество за исключением случаев, когда на такую передачу установлен императивный запрет федеральным законом. Указанный запрет в отношении перечисленного в решении УФАС имущества законом не установлен, антимонопольным органом не назван.

Сделки по передаче имущества в оперативное управление на момент принятия решения УФАС не оспорены, недействительными не признаны.

Вывод о неправомерности передачи муниципального имущества казенным предприятиям антимонопольный орган в решении обосновывает лишь тем, что   МКП «Жилкомсервис» и МКП «Дорожное хозяйство», как и все муниципальные предприятия, являются коммерческими организациями, преследующими извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, поэтому муниципальное имущество, перечисленное в спорных постановлениях, не подлежало закреплению за МКП «Жилкомсервис» и МКП «Дорожное хозяйство», поскольку не могло быть использовано этими хозяйствующими субъектами в целях извлечения прибыли.

Как следует из статьи 50 ГК РФ (здесь и далее в редакции, действующей на момент рассматриваемого деяния), коммерческие организации – это юридические лица, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности.

Кроме того, указанная статья закрепляет основные организационно-правовые формы, в которых могут создаваться коммерческие организации.

Так, пунктом 2 рассматриваемой статьи предусмотрено, что юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий.

Статус унитарного предприятия определен в статье 113 ГК РФ. Им признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

В форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия.

Имущество государственного или муниципального унитарного предприятия находится соответственно в государственной или муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 115 ГК РФ в случаях и в порядке, которые предусмотрены законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, на базе государственного или муниципального имущества может быть создано унитарное предприятие на праве оперативного управления (казенное предприятие).

В силу пункта 4 статьи 8 Закона № 161-ФЗ казенное предприятие может быть создано в случае необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена. Казенное предприятие может быть создано также в случае если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Решение об учреждении унитарного предприятия должно определять цели и предмет деятельности унитарного предприятия (пункт 5 статьи 8 Закона № 161-ФЗ).

Таким образом, являясь коммерческой организацией, казенное предприятие, безусловно, преследует цель извлечения прибыли. Вместе с тем в Уставе унитарного предприятия в обязательном порядке указываются цели, предмет, виды деятельности унитарного предприятия.  

Так, Уставами МКП «Жилкомсервис» и МКП «Дорожное хозяйство» предусмотрено, что основными целями деятельности предприятий является эффективное управление муниципальным имуществом, закрепленным на праве оперативного управления, решение социальных задач населения МО ГО «Сыктывкар», получение прибыли. Виды деятельности перечислены в пунктах 3.3 Уставов предприятий.

Поскольку передача перечисленного в рассматриваемых постановлениях Администрации имущества в оперативное управление казенного предприятия императивными нормами не запрещена, то суд первой инстанции обоснованно признал допустимым его закрепление в оперативное управление за МКП «Жилкомсервис» и МКП «Дорожное хозяйство».

Такой способ решения вопросов местного значения не противоречит нормативным положениям. Ссылка УФАС в решении, что закрепленное на праве оперативного управления имущество не может быть использовано казенным предприятием с целью извлечения прибыли, не свидетельствует об обратном и в отсутствие нормативного запрета не может с неизбежностью подтверждать неправомерность передачи имущества в оперативное управление. Иных  выводов и доказательств незаконности передачи имущества в оперативное управление казенным предприятиям оспариваемое решение УФАС не содержит.

Таким образом, вывод антимонопольного органа о запрещении собственнику передавать унитарному предприятию на праве оперативного управления перечисленное в постановлениях Администрации имущество  в данном деле является бездоказательным.

Позиция Управления, что осуществление дорожной деятельности, сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории городского округа; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории), является муниципальной нуждой, удовлетворение которой должно осуществляться исключительно путем размещения муниципального заказа в соответствии с Законом № 94-ФЗ в данном деле является недоказанной, противоречащей вышеприведенным нормативным положениям.

Формы расходования бюджетных средств установлены в статье 69 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой в качестве самостоятельных видов бюджетных ассигнований выделяют как оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), включая ассигнования на закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, так и предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам.

В соответствии со статьей 210 ГК РФ у унитарных казенных предприятий как владельцев имущества возникло бремя содержания имущества от своего имени, что обязывает их нести расходы по поддержанию имущества в надлежащем состоянии, по его ремонту и созданию условий для безвозмездной эксплуатации неопределенным кругом лиц. Для достижения указанных в уставе целей предприятия осуществляют виды деятельности, перечисленные в пунктах 3.3 Уставов, в том числе содержание и ремонт объектов внешнего благоустройства, предоставление услуг по закладке, обработке и содержанию садов, парков и других зеленых насаждений (МКП «Жилкомсервис»), эксплуатацию автомобильных дорог общего пользования (МКП «Дорожное хозяйство»).

Такая деятельность может производиться самим владельцем имущества без обязательного привлечения третьих лиц. При этом возникшие убытки и понесенные расходы компенсированы собственником в соответствии с Порядком предоставления субсидий. Положения Закона № 94-ФЗ не могут быть распространены на данные отношения исходя из сферы действия указанного закона.

С учетом изложенного и вывод Управления, что статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации не могла быть применена в рассматриваемой ситуации при принятии рассмотренных приложений к постановлению Администрации №12/5109 от 25.12.2012 (с учетом редакций) «Об утверждении Порядков предоставления субсидий…» представляется недоказанным. Данный вывод антимонопольный орган обосновывает лишь тем, что при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд не подлежит применению статья 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а подлежат применению положения Закона № 94-ФЗ. Однако в данном случае антимонопольный орган опять же не учитывает возможность органа местного самоуправления применить иной способ решения вопросов местного значения. Вывод УФАС, что выполнение работ по ремонту и содержанию спорного муниципального имущества может финансироваться исключительно путем выделения ассигнований на процедуры размещения заказов для муниципальных нужд, противоречит бюджетному законодательству.

 Иных доказательств незаконности принятия перечисленных в решении пункта 1.2 приложения № 3 к постановлению от 25.12.2012 № 12/5109 (в редакции приложения № 3 к постановлению от 24.09.2013 № 9/3755) в части  автомобильных дорог общего пользования местного значения, улиц местного