Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.11.2013 по делу n А82-545/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

В то же время Учреждение наделено правами и фактически осуществляет приносящую доход деятельность, то есть является хозяйствующим субъектом.

В этой связи следует признать правомерным вывод антимонопольного органа о том, что Учреждение помимо осуществления функций хозяйствующего субъекта Положением об организации похоронного дела и Уставом наделялось функциями органов местного самоуправления по организации похоронного дела, функциями контрольно-распорядительного характера (по выдаче разрешений на захоронение, регистрации и перерегистрации захоронений, ведению книги учета и регистрации захоронений). Следовательно, нарушение в рассмотренных действиях и принятых Администрацией документах требований части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции имеет место.

В силу статьи 7 Закона N 8-ФЗ на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с данным законом.

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления.

Специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, не вправе осуществлять содержание мест захоронения, а также не вправе осуществлять организацию ритуальных услуг, выдавать разрешения иным хозяйствующим субъектам и лицам на осуществление работ на кладбищах и выполнять иные функции контрольно-распорядительного характера в соответствующей сфере деятельности.

Ссылка Администрации в апелляционной жалобе, что в силу пункта 2 статьи 7 и пунктов 1, 3 статьи 18 Закона № 8-ФЗ именно специализированная служба по вопросам похоронного дела правомочна принимать решения о выделении земельных участков для захоронения, основана на неверном толковании норм материального права и неверном понимании полномочий специализированной службы, создаваемой в целях обязательного оказания услуг по погребению в установленных законом случаях. Более того, изложенные в апелляционной жалобе доводы отклоняются в данном деле исходя из того, что МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» осуществляет приносящую доход деятельность, то есть является хозяйствующим субъектом в терминологии Закона о защите конкуренции.

Указание в апелляционных жалобах на то обстоятельство, что действия по выдаче разрешений на захоронение, предоставлению мест под захоронение, регистрации и перерегистрации захоронений, ведению книги учета и регистрации захоронений не выступают товаром на рынке ритуальных услуг, выполняются на безвозмездной основе, являются публичной услугой, не свидетельствует о правомерности приведенных в решении УФАС пунктов Положения, поскольку наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления является в силу части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ неправомерным и запрещено вне зависимости от доказанности влияния таких действий на конкуренцию на конкретном товарном рынке.

Статьей 6 Закона N 8-ФЗ установлено, что в случае отсутствия в волеизъявлении умершего указания на исполнителей волеизъявления либо в случае их отказа от исполнения волеизъявления умершего оно осуществляется супругом, близкими родственниками, иными родственниками либо законным представителем умершего. В случае мотивированного отказа кого-либо из указанных лиц от исполнения волеизъявления умершего оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В соответствии со статьей 9 Закона N 8-ФЗ специализированные службы на безвозмездной основе оказывают супругам, близким родственникам и другим лицам гарантированный перечень услуг по погребению. При этом расходы специализированной службе возмещаются за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, средств Пенсионного фонда Российской Федерации и Фонда социального страхования Российской Федерации.

Согласно статье 10 Закона N 8-ФЗ родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается.

Таким образом, Закон N 8-ФЗ предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой органа местного самоуправления, так и осуществление погребения родственниками умершего за свой счет, с последующим получением социального пособия. В последнем случае родственники могут получить ритуальные услуги (в том числе и погребение) у любого лица, осуществляющего оказание таких услуг.

Системный анализ приведенных норм Закона N 8-ФЗ в совокупности со статьей 49 Гражданского кодекса Российской Федерации свидетельствует, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон N 8-ФЗ не исключает возможности выполнения указанной деятельности другими коммерческими организациями.

Вместе с тем пунктом 2.3 Положения об организации похоронного дела предусмотрено, что услуги по гарантированному перечню услуг по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

В нарушение установленной федеральным законодательством возможности осуществления услуг по погребению различными хозяйствующим субъектами на конкурентной основе, Администрация, включив в Положение пункт 2.3, установила тем самым для приобретателей ритуальных услуг ограничение выбора хозяйствующих субъектов. То обстоятельство, что Учреждение создано с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не свидетельствует о том, что данные услуги не могут быть оказаны иными хозяйствующими субъектами. Вместе с тем из содержания пункта 2.3 Положения данный вывод не следует, что в совокупности с передачей земельных участков кладбищ Учреждению на праве бессрочного (постоянного) пользования может оказывать влияние на конкуренцию.  Принятие органами местного самоуправления актов, которые влекут ограничение конкуренции на рассматриваемом товарном рынке, обоснованно квалифицировано антимонопольным органом в качестве нарушения запрета, установленного пунктом 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

При этом доводы апелляционных жалоб, что по своему содержанию пункт 2.3 Положения об организации похоронного дела соответствует пунктам 1 и 2 статьи 9 Закона № 8-ФЗ, судом апелляционной инстанции исследованы, однако с учетом иных, содержащихся в рассмотренном Положении пунктов, признанных антимонопольным органом нарушающими антимонопольное законодательство, не свидетельствуют об отсутствии вмененного нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку  из текста Положения об организации похоронного дела следует, исходя из возложенных на Учреждение полномочий и функций, в том числе функций органа местного самоуправления, выбор хозяйствующих субъектов, предоставляющих услуги по погребению, включенные в гарантированный перечень услуг, может быть ограничен для приобретателей. Содержание данного пункта Положения воспринимается приобретателями как императивное указание.

Пунктами 2 и 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, а также  создание дискриминационных условий.

Под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона № 135-ФЗ).

Из материалов дела следует, что земельные участки муниципальных кладбищ переданы в постоянное (бессрочное) пользование МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела».

Указанное обстоятельство, по мнению ответчика, дополнительно подчеркивает исключительное положение МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» на рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению на территории города Рыбинска. Как указал антимонопольный орган в решении, вместе с изложенными конкретными пунктами Положения об организации похоронного дела, это создает возможность Учреждению определять и контролировать условия осуществления предпринимательской деятельности другими хозяйствующими субъектами, в том числе его непосредственными конкурентами.

Проанализировав обстоятельства дела в совокупности с исследованными доказательствами, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о правомерности позиции антимонопольного органа о нарушении Администрацией вышеприведенных антимонопольных запретов.

Так, в частности, предоставленное Положением Учреждению среди прочих  право выдачи разрешений на осуществление предпринимательской деятельности (торговлю цветами, предметами похоронного ритуала, материалами по благоустройству могил) на кладбище и земельных участках, закрепленных за специализированной службой по вопросам похоронного дела, в ведении которой находится кладбище, с заключением со службой договора хозяйствующими субъектами, безусловно, создает препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, создает неравные условия деятельности хозяйствующим субъектам, вынужденным получать разрешения на осуществление предпринимательской деятельности у иного хозяйствующего субъекта, которому переданы земельные участки кладбищ.  При этом в пункте 5.5 Положения также имеется ссылка на то, что земельные участки, на которых находятся кладбища, закреплены за специализированной службой по вопросам похоронного дела, что дополнительно предоставляет Учреждению, являющемуся хозяйствующим субъектом,  право определять и контролировать условия осуществления деятельности иных хозяйствующих субъектов и, безусловно, ставит хозяйствующих субъектов в неравное положение.

Данное обстоятельство дополнительно подтверждается жалобой Савинова А.Е., направленной в антимонопольный орган, из текста которой следует, что Учреждение чинит предпринимателю препятствия при осуществлении предпринимательской деятельности (т. 2 л.д. 41).

Ссылка заявителя апелляционной жалобы в судебном заседании суда апелляционной инстанции на то, что право оперативного управления Учреждения на земельные участки не зарегистрировано, не влияет на обоснованность выводов антимонопольного органа по настоящему делу.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о правомерности принятого антимонопольным органом решения и доказанности наличия вмененных нарушений Закона о защите конкуренции.

Ссылка в апелляционных жалобах на преюдициальное значение для разрешения настоящего дела иных судебных актов – решения Арбитражного суда Ярославской области от 19.09.2007 по делу №А82-2853/2007 и решения Ярославского областного суда от 03.06.2013 по делу №30-2-154/2013 несостоятельна.

Решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.09.2007 по делу №А82-2853/2007 принято по иным обстоятельствам, не являющимся тождественными настоящему спору.  Предметом рассмотрения являлось иное решение антимонопольного органа, принятое в отношении Положения об организации похоронного дела в редакции до внесения в него изменений Постановлением Администрации № 1460.

В соответствии с частью 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Как следует из содержания части 1 статьи 55 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обстоятельства, имеющие значение для правильного рассмотрения дела, устанавливаются судом на основании доказательств по делу, содержащих сведения о фактах.

В связи с этим правовая оценка судом общей юрисдикции по делу №30-2-154/2013 действий физического лица и примененного им положения закона, на которой основан вывод об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства и административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ (в части), не может рассматриваться в качестве обстоятельства, имеющего преюдициальное значение для арбитражного суда, рассматривающего другое дело.

Рассмотрев доводы апелляционных жалоб относительно недействительности оспариваемого предписания УФАС, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В силу статьи 50 Закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу.

Согласно статье 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе в частности, проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями; выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции; обращаться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству, в том числе создающих необоснованные препятствия для осуществления предпринимательской деятельности, нормативных правовых актов или ненормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Таким образом, антимонопольный орган, установив, что нормативный правовой или ненормативный акт органа исполнительной