Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.11.2013 по делу n А82-545/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

считать Учреждение хозяйствующим субъектом в соответствии с пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с Положением об организации похоронного дела специализированная служба по вопросам похоронного дела – это организация, создаваемая органами местного самоуправления городского округа город Рыбинск в предусмотренных гражданским законодательством организационно-правовых формах, к компетенции которых относится оказание услуг по погребению.

Пунктом 3 постановления Администрации от 27.10.2006 № 695 (в редакции постановления Администрации от 19.04.2012 № 1460) статус специализированной службы по вопросам похоронного дела присвоен МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела».

В Положении об организации похоронного дела за специализированной службой также закреплены организационно-распорядительные функции органов местного самоуправления:

- ведение книги учета и регистрации захоронений (пункт 3.2), выдача разрешения на захоронение (пункт 3.4);

- установление возможности захоронения умершего в родственную могилу или родственное захоронение (пункт 3.9);

- рассмотрение вопросов перерегистрации захоронения (пункт 3.18);

- выдача разрешения на все работы на кладбище, связанные с установкой надмогильных сооружений (пункт 4.7);

- выдача разрешений на осуществление предпринимательской деятельности (торговлю цветами, предметами похоронного ритуала, материалами по благоустройству могил) на кладбище и земельных участках, закрепленных за специализированной службой по вопросам похоронного дела, в ведении которой находится кладбище, с заключением со службой договора хозяйствующими субъектами (пункт 5.5);

- выдача пропуска на проезд специализированного автотранспортного средства (катафалка) на территорию кладбища (пункт 5.7);

- выдача пропуска для похоронной процессии (пункт 5.9); определение порядка и стоимости въезда на территорию кладбищ прочих автотранспортных средств (пункт 5.10).

В соответствии с пунктом 6.3 Положения об организации похоронного дела специализированная служба обеспечивает в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации:

- доступное ритуальное обслуживание жителей городского округа город Рыбинск, предоставление полного комплекса услуг по погребению;

- формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению и документов, отражающих захоронение умерших на муниципальных кладбищах и установку надмогильных сооружений;

- соблюдение санитарных и экологических требований к размещению мест погребения.

Вместе с тем пунктом 6.2 Положения предусмотрено, что оказание услуг по погребению является обязательным и основным видом деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Пункт 6.6 Положения об организации похоронного дела предоставляет специализированной службе право оказывать дополнительные услуги:

- предоставление услуг похоронной службы или организатора похорон;

- услуги по уходу за могилами и прочими местами захоронений;

- предоставление транспорта, в том числе пассажирского, для сопровождения похорон;

- предоставление транспорта для перевозки тела умершего;

- торговля похоронными принадлежностями и сопутствующими товарами для организации похоронного ритуала;

- изготовление гробов, траурных венков, искусственных цветов, лент, гирлянд, временных надгробных сооружений;

- другие услуги в соответствии с Уставом.

С учетом изложенного комиссия Управления установила, что Положение об организации похоронного дела вслед за Уставом наделяет МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» как хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления по организации похоронного дела.

Пунктом 2.3 Положения об организации похоронного дела установлено, что услуги по гарантированному перечню услуг по погребению оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела.

Согласно представленным документам земельные участки муниципальных кладбищ переданы в постоянное (бессрочное) пользование МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» (том 2 л.д. 11), однако возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе и обладающего статусом специализированной службы, Законом № 8-ФЗ не предусмотрена.

Указанное обстоятельство, по мнению ответчика, дополнительно подчеркивает исключительное положение МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» на рынке ритуальных услуг, в том числе услуг по погребению на территории города Рыбинска.

Вместе с изложенными конкретными пунктами Положения об организации похоронного дела, как отметило в решении УФАС, это создает возможность Учреждению определять и контролировать условия осуществления предпринимательской деятельности другими хозяйствующими субъектами, в том числе его непосредственными конкурентами.

В ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства ответчиком были проанализированы типовые бланки на оказание ритуальных услуг, прейскуранты цен на услуги, утвержденные директором Учреждения, заключенные третьим лицом договоры на оказание соответствующих  услуг.

По результатам рассмотрения указанных материалов дела комиссия УФАС пришла к выводу о том, что создание Администрацией специализированной организации – МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» в качестве субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность на рынке ритуальных услуг, наделение его функциями и полномочиями как хозяйствующего субъекта, так и органа местного самоуправления по организации похоронного дела, наделение его земельными участками в постоянное (бессрочное) пользование свидетельствует о нарушении со стороны Администрации положений Закона № 135-ФЗ, поскольку данные действия влекут или могут повлечь за собой ограничение конкуренции на рассматриваемом товарном рынке.

30.10.2012 Управлением было принято решение по делу № 06-03/22-12 (в полном объеме изготовлено 14.11.2012), в соответствии с которым Администрация была признана нарушившей пункты 2, 5, 8 части 1 статьи 15 и часть 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции (том 1 л.д. 22-28).

На основании пункта 2 резолютивной части названного решения в адрес Администрации выдано обязательное для исполнения предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции (том 1 л.д. 20-21). В соответствии с данным предписанием Администрации надлежало отменить действующее Положение об организации похоронного дела, а также принять в соответствии с имеющимися полномочиями нормативный правовой акт, регулирующий организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения в городском округе город Рыбинск, исключив при этом указанные в решении по делу № 06-03/22-12 нарушения антимонопольного законодательства, а также при необходимости принять меры организационно-распорядительного характера для организации деятельности специализированной службы по вопросам похоронного дела.

Не согласившись с решением и предписанием Управления, Администрация обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции не исследовал подробно составы вмененных заявителю нарушений, предусмотренных пунктами 2, 5, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, вместе с тем с учетом доказанности угрозы негативных последствий для конкуренции вследствие рассмотренных действий посчитал возможным признать правомерными выводы УФАС о нарушении Администрацией части 1 и части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем признал законными и обоснованными оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб и письменных отзывов на них, заслушав представителей сторон и третьих лиц, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции данный Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Частью 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Федеральным законом от 30 октября 2007 года № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта».

Согласно статье 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

При этом под хозяйствующим субъектом понимается коммерческая организация, некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход, индивидуальный предприниматель, иное физическое лицо, не зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя, но осуществляющее профессиональную деятельность, приносящую доход, в соответствии с федеральными законами на основании государственной регистрации и (или) лицензии, а также в силу членства в саморегулируемой организации (пункт 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

В апелляционных жалобах заявитель и третье лицо в обоснование своих позиций об отсутствии в действиях Администрации нарушения части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции ссылаются на то, что Положение об организации похоронного дела принято в соответствии с требованиями Закона № 8-ФЗ и Закона № 131-ФЗ, а также Уставом городского округа город Рыбинск, указывают на то, что выдача разрешений на захоронение, регистрация и перерегистрация захоронений, ведение книги учета и регистрации захоронений не названы указанными Законами среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела, не являются властными функциями, не выступают товаром на рынке ритуальных услуг и выполняются на бесплатной основе.

Вместе с тем согласно пункту 2 статьи 25 Закона № 8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

В силу подпункта 23 части 1 статьи 16 Закона № 131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городского округа. Из положений части 3 статьи 17 и части 1 статьи 2 данного Закона следует, что решение вопросов местного значения осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по созданию муниципальных предприятий и учреждений.

При этом в силу части 1.1 статьи 17 Закона № 131-ФЗ по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 данного Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

В силу статьи 17 Закона N 8-ФЗ деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1 статьи 18 Закона N 8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

Возможность передачи общественных кладбищ в ведение хозяйствующего субъекта и наделения хозяйствующего субъекта полномочиями органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения, в том числе функциями по выдаче разрешений на захоронение, определению мест для захоронения умерших, осуществлению регистрации, учета и инвентаризации захоронений указанными Законами не предусмотрена и прямо противоречит законодательству.

Указанная правовая позиция изложена в постановлениях Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 12027/07 и от 18.05.2011 № 17206/10.

Из материалов дела следует, что Положением об организации похоронного дела за специализированной службой закреплены организационно-распорядительные функции органов местного самоуправления (ведение книги учета и регистрации захоронений, выдача разрешения на захоронение), а также разрешительные функции.