Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 20.11.2013 по делу n А82-545/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

  ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3, http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

21 ноября 2013 года

Дело № А82-545/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 19 ноября 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 ноября 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Измоденовой Ю.А.,

при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области:

представителя заявителя Минеевой О.Н., действующей на основании доверенности от 21.10.2013;

представителя ответчика Карамшук А.Г., действующей на основании доверенности от 01.07.2013;

представителя третьего лица, МБУ городского округа город Рыбинск "Специализированная служба по вопросам похоронного дела", Прокофьевой Т.А., действующей на основании доверенности от 05.03.2013,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы администрации городского округа город Рыбинск и муниципального бюджетного учреждения городского округа город Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела»

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.07.2013 по делу №А82-545/2013, принятое судом в составе судьи Глызиной А.В.,

по заявлению администрации городского округа город Рыбинск (ИНН: 7610070153, ОГРН: 1067610046459, адрес местонахождения: 152900, Ярославская область, г. Рыбинск, ул. Рабочая, д. 1)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (ИНН: 7604009440, ОГРН: 1027600695154, адрес местонахождения: 150000, г. Ярославль, ул. Свободы,  д. 46),

третьи лица: муниципальное бюджетное учреждение городского округа город Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» (адрес местонахождения: 152919, Ярославская область, г. Рыбинск, ул. Софийская, д. 69), индивидуальный предприниматель Савинов Алексей Евгеньевич (адрес: 152900, Ярославская область, г. Рыбинск),

о признании недействительными решения и предписания от 14.11.2012 по делу № 06-03/22-12,

установил:

администрация городского округа город Рыбинск (далее – заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области (далее – ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 14.11.2012 по делу № 06-03/22-12, в соответствии с которым Администрация была признана нарушившей пункты 2, 5, 8 части 1 статьи 15 и часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), а также выданного на основании данного решения обязательного для исполнения предписания о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Определением суда от 23.01.2013 в участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) привлечены муниципальное бюджетное учреждение городского округа город Рыбинск «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» (далее – МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», Учреждение) и индивидуальный предприниматель Савинов Алексей Евгеньевич (далее – ИП Савинов А.Е.).

Решением Арбитражного суда Ярославской области в удовлетворении заявленных требований было отказано в полном объеме.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация и МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» обратились во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, в которых просят решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

Администрация считает решение суда необоснованным, принятым с нарушением норм материального и процессуального права. Отмечает, что суд формально подошел к рассмотрению дела, не дав оценку каждому вмененному ответчиком составу правонарушения, посчитав действия, которые признаны противоречащими пунктам 2, 5, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, не влияющими на итоговый вывод о правомерности оспариваемого решения УФАС. Вместе с тем оценка данных действий имела бы значение для установления границ исполнения предписания. Кроме того, полагает, что судом неправомерно не были приняты во внимание и оценены судебные акты, имеющие преюдициальное значение для рассмотрения настоящего дела (решение Арбитражного суда Ярославской области от 19.09.2007 по делу №А82-2853/2007 и решение Ярославского областного суда от 03.06.2013 по делу № 30-2-154/2013), в которых были выяснены обстоятельства, касающиеся отсутствия нарушений в содержании отдельных пунктов рассматриваемого антимонопольным органом Положения об организации похоронного дела в городском округе город Рыбинск, правилах работы и порядке содержания муниципальных кладбищ, утвержденного постановлением администрации городского округа город Рыбинск от 19.04.2012 № 1460 «О внесении изменений в постановление главы городского округа город Рыбинск от 27.10.2006 № 695». Названное Положение принято в соответствии с требованиями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле». По мнению Администрации, создание органом местного самоуправления специализированной службы по вопросам похоронного дела и закрепление за ней права на оказание ритуальных услуг (пункт 2.3 Положения об организации похоронного дела) согласуется с требованиями статей 9, 25 Закона № 8-ФЗ, не ограничивает конкуренцию на рынке оказания ритуальных услуг и не ущемляет интересы хозяйствующих субъектов; действия по выдаче разрешений на захоронение, регистрации и перерегистрации захоронений, ведению книги учета и регистрации захоронений (пункты 3.2, 3.4, 3.28 Положения об организации похоронного дела) не выступают товаром на рынке ритуальных услуг, выполняются на безвозмездной основе, являются публичной услугой, следовательно, их осуществление не может рассматриваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта и как действия, создающие дискриминационные условия деятельности для иных потенциальных участников рынка.

Вывод суда о том, что общественные кладбища не могут быть переданы в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, заявитель жалобы считает противоречащим нормам Гражданского кодекса Российской Федерации и земельного законодательства.

Также Администрация считает, что оспариваемое предписание является неопределенным, что обуславливает его фактическую неисполнимость; статья 23 Закона № 135-ФЗ не содержит полномочий УФАС по требованию принять нормативный правовой акт и меры организационно-распорядительного характера в возможной (не ясно какой) ситуации. Кроме того, отмечает, что антимонопольный орган безосновательно отклонил заявленные ходатайства об отложении дела о нарушении антимонопольного законодательства, чем были нарушены права и законные интересы Администрации и МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела».

Учреждение в своей апелляционной жалобе повторяет позицию Администрации в части безосновательности отклонения ответчиком ходатайства об отложении рассмотрения дела, неопределенности предписания; также опровергает вывод суда о том, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничен созданием специализированных служб, и другие хозяйствующие субъекты лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг; действия по выдаче разрешений на захоронение, регистрации и перерегистрации захоронений, ведению книги учета и регистрации захоронений не выступают товаром на рынке ритуальных услуг; наделение специализированной службы по вопросам похоронного дела соответствующими функциями не может расцениваться как совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта. Также третье лицо не согласно с выводом суда о том, что общественные кладбища не могут быть переданы в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта; считает, что функции, которые Управление посчитало организационно-распорядительными, не отнесены Законом № 8-ФЗ к полномочиям органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела; то обстоятельство, что практическое применение Положения № 695 нарушает антимонопольного законодательство, ответчиком не доказано.

Названные апелляционные жалобы Администрации и МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» с учетом пункта 22 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 № 36 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции» назначены к рассмотрению в одном судебном заседании.

Антимонопольный орган и ИП Савинов А.Е. в письменных отзывах опровергли доводы заявителей апелляционных жалоб, указывали на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта. Учреждение в своем отзыве поддержало позицию Администрации, просило решение суда первой инстанции отменить.

Доводы апелляционных жалоб поддержаны представителями Администрации и Учреждения в судебном заседании апелляционного суда 22.10.2013, проведенном при использовании систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ярославской области, в полном объеме. Антимонопольный орган и ИП Савинов А.Е. возражали против удовлетворения апелляционных жалоб по основаниям, приведенным в отзывах.

На основании части 5 статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство по делу откладывалось до 15 часов 50 минут 19.11.2013.

После отложения участвующие в деле лица, принявшие участие в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Арбитражном суде Ярославской области, поддержали занятые по делу позиции.

ИП Савинов А.Е. явку представителя в судебное заседание после отложения не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. Суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие ИП Савинова А.Е.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как видно из материалов дела и установлено судом первой инстанции, антимонопольным органом при осуществлении мониторинга актов органов местного самоуправления было выявлено постановление администрации городского округа город Рыбинск от 19.04.2012 № 1460 «О внесении изменений в постановление главы городского округа город Рыбинск от 27.10.2006 № 695», которым утверждено Положение об организации похоронного дела в новой редакции, содержащее признаки нарушения пунктов 2, 5, 8 части 1 статьи 15 и части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Кроме того, 17.09.2012 в адрес УФАС поступила жалоба ИП Савинова А.Е. на действия МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», создающие препятствия доступу на рынок ритуальных услуг (том 2 л.д. 41-42).

Приказом исполняющего обязанности руководителя Управления от 06.07.2012 № 338 в отношении Администрации по факту принятия постановления от 19.04.2012 № 1460, наделения Учреждения функциями органов местного самоуправления, а также контрольно-распорядительного характера возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства №06-03/22-12 (том 2 л.д. 59).

В ходе рассмотрения данного дела антимонопольным органом были исследованы вопросы организации и осуществления ритуальных услуг в городе Рыбинске Ярославской области и установлено следующее.

В соответствии с пунктом 1.8 Устава МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела», утвержденного постановлением Администрации от 27.12.2011 № 4534, Учреждение создано для выполнения работ и оказания услуг в целях осуществления полномочий органов местного самоуправления городского округа город Рыбинск в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения (том 2 л.д. 12-19).

В Уставе перечислены виды деятельности, которые Учреждение осуществляет для достижения этих целей, среди которых:

- организация погребения и предоставление связанных с ним ритуальных услуг, в том числе оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего в морг, на кладбище; погребение.

- организация похоронного обслуживания, ведение и выдача гражданам (организациям) соответствующей документации;

- учет и инвентаризация захоронений, учет и выделение земельных участков для захоронений, ведение и хранение книг регистрации захоронений;

- содержание мест погребения (городских кладбищ, воинских и мемориальных захоронений), в том числе выполнение работ по текущему и капитальному ремонту дорог, тротуаров, элементов водоснабжения, наружного освещения и других инженерных сооружений, благоустройство и санитарная очистка, проведение работ по озеленению и уходу за зелеными насаждениями, сбор и утилизация бытовых отходов и мусора, а также контроль за содержанием мест погребения;

- выполнение функций заказчика по содержанию кладбищ и мест захоронения, по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту городских кладбищ и мест погребения, в том числе, зданий, сооружений, объектов инженерной инфраструктуры.

В Уставе также перечислены виды приносящей доход деятельности, которые может осуществлять Учреждение:

- предоставление услуг похоронной службы или организатора похорон;

- услуги по уходу за могилами и прочими местами захоронений;

- предоставление транспорта, в том числе пассажирского, для сопровождения похорон;

- предоставление транспорта для перевозки тела умершего;

- торговля похоронными принадлежностями и сопутствующими товарами для организации похоронного ритуала;

- изготовление гробов, траурных венков, искусственных цветов, лент, гирлянд, временных надгробных сооружений.

Проанализировав данные положения Устава, ответчик пришел к выводу о том, что Учреждение наделено рядом функций организационно-распорядительного характера в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения, которые относятся к полномочиям органов местного самоуправления. В то же время МБУ «Специализированная служба по вопросам похоронного дела» предоставлено право оказывать приносящие доход ритуальные услуги, что дает основание