Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 02.10.2008 по делу n А31-1148/2008. Отменить решение полностью и принять новый с/а

бухгалтерий и обратно.

01.02.2008 конкурсной комиссией вскрыты конверты на участие в конкурсе, что подтверждается протоколом вскрытия конвертов с заявками от той же даты. Заявки на участие в открытом конкурсе представили пять участников: Российское объединение инкассации, ООО ОФ «Патруль безопасности», ООО ОФ «Арсенал безопасности», ООО АО «АБС» и ООО ЧОП «Технологии безопасности». Заявителями предложены цены контракта от 199 000 руб. (ООО ЧОП «Технологии безопасности») до 1 244 000 руб. (Объединение инкассации). Заявки участников и приложенные к ним документы имеются в материалах дела.

12.02.2008 отдел муниципального заказа Администрации г.Костромы направил письмо № 89 в адрес Главного управления Банка России по Костромской области и просил подтвердить информацию о возможности сопровождения кассира с денежной наличностью от кассы банка сотрудниками организаций, приславшими заявки на участие в конкурсе.

18.02.2008 в отдел муниципального заказа поступил ответ ГУ ЦБ РФ по Костромской области (письмо № 16-3-10/1320), согласно которому допуск на территорию управления для работы с ценностями имеет только Российское объединение инкассации ЦБ РФ.

18.02.2008 по результатам рассмотрения заявок на участие в конкурсе конкурсная комиссия приняла следующие решения:

- допустить к участию в конкурсе Российское объединение инкассации;

- отказать в допуске к участию в конкурсе остальным заявителям;

- признать конкурс несостоявшимся, так как к участию в открытом конкурсе допущен только один участник.

Здесь же было указано, что заказчик обязан в течение трех рабочих дней со дня подписания протокола передать Российскому объединению инкассации один экземпляр протокола и проект контракта с условиями исполнения контакта.

Названные решения конкурсной комиссии оформлены протоколом от 18.02.2008.

В тот же день в адреса участников конкурса были направлены соответствующие уведомления.

Причиной отказа от допуска к участию в конкурсе названа «отсутствие у организации возможности сопровождения клиента (кассира) с денежной наличностью от кассы банка». Помимо изложенного, причиной отказа в допуске к участию в конкурсе ООО АО «АБС» послужило истечение срока действия договора страхования ответственности. Российскому объединению инкассации разъяснено, что его заявка признана соответствующей требованиям конкурсной документации и заказчик обязан передать ему проект муниципального контракта.

28.02.2008 Управление образования (клиент) и Российское объединение инкассации (исполнитель) заключили муниципальный контракт №1 на оказание услуг по сопровождению (перевозке и охране) ответственного лица (кассира) с денежной наличностью и материальными ценностями. По условиям муниципального контракта исполнитель обязался оказать клиенту услуги по сопровождению ценностей под ответственностью клиента от кассы ГРКЦ ГУ Банка России до касс Клиента (ЦБШ №№ 1-4) согласно требованиям, установленным конкурсной документацией и конкурсным предложением исполнителя, а клиент обязался своевременно оплатить исполнителю стоимость оказанных услуг в соответствии с согласованной договорной ценой.

Отношения, связанные с размещением заказов на оказание услуг для муниципальных нужд, регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон). Здесь же устанавливается единый порядок размещения заказов (статья 1 Закона).

Под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований в услугах, необходимых для решения вопросов местного значения. В случае, если создан орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление функций по размещению заказов для муниципальных заказчиков, функции по размещению заказов для муниципальных заказчиков осуществляют указанные уполномоченные органы. При этом муниципальные контракты подписываются муниципальными заказчиками (статьи 3 и 4 Закона).

Из статьи 5 Закона следует, что под размещением заказов на оказание услуг для муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном этим Законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними муниципальных контрактов на оказание услуг для муниципальных нужд.

Согласно статье 7 Закона при размещении заказа путем проведения конкурса создается конкурсная комиссия, которая впоследующем осуществляет вскрытие конвертов с заявками на участие в конкурсе, отбор участников конкурса, рассмотрение, оценку и сопоставление заявок на участие в конкурсе, определение победителя конкурса, ведение протокола вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе, протокола рассмотрения заявок на участие в конкурсе, протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе, протокола об отказе от заключения контракта.

В статье 10 Закона определено, что размещение заказа может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса. Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения муниципального контракта и заявке на участие в конкурсе которого присвоен первый номер (статья 20 Закона). При размещении заказов на оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в конкурсной документации указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный муниципальный контракт.

Обязательные требования к участникам размещения заказа при размещении заказа путем проведения торгов установлены в статье 11 Закона. Здесь же в части 2 определено, что уполномоченный орган вправе установить также дополнительные требования к участникам размещения заказа. Кроме требований, указанных в Законе, заказчик, уполномоченный орган не вправе устанавливать иные требования к участникам размещения заказа (часть 4 статьи 11 Закона). Соответствие участников размещения заказа указанным выше требованиям проверяется конкурсной комиссией.

Исчерпывающий перечень оснований для отказа от допуска к участию в торгах перечислен в статье 12 Закона. Согласно пункту 4 части 1этой статьи при рассмотрении заявок на участие в конкурсе участник размещения заказа не допускается конкурсной комиссией к участию в конкурсе или аукционе в случае несоответствия заявки на участие в конкурсе требованиям конкурсной документации.

Решение конкурсной комиссии об отказе в допуске к участию в конкурсе может быть обжаловано таким участником в установленном Законом порядке. Отказ конкурсной комиссией в допуске к участию в торгах по иным основаниям, кроме указанных в части 1 статьи 12 случаев, является основанием для признания судом торгов недействительными по иску заинтересованного лица или по иску уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.

Порядок размещения заказа путем проведения конкурса урегулирован в статьях 20 - 31 Закона. Конкурсная документация должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам услуг, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия оказываемых услуг потребностям заказчика.

В соответствии с пунктом 2.1. статьи 22 Закона по общему правилу не допускается включать в конкурсную документацию требования к участнику размещения заказа.

Из статьи 25 Закона следует однозначный запрет требовать от участников размещения заказа представления каких-либо документов и сведений, за исключением тех, что предусмотрены подпунктами «а» - «в» пункта 1, пунктами 2 и 3 части 3 этой статьи.

Согласно статье 27 Закона полномочия конкурсной комиссии на этапе отбора заявок ограничены сопоставлением заявок требованиям, установленным конкурсной документацией, а также проверкой соответствия участников размещения заказа требованиям, установленным в соответствии со статьей 11 Закона. На основании результатов рассмотрения заявок конкурсная комиссия может принять решение как о допуске участника к участию в конкурсе, так и об отказе в допуске. При этом здесь указано, что отказ возможен только по основаниям, которые предусмотрены статьей 12 Закона. Обоснование такого решения с указанием положений Закона, которым не соответствует участник размещения заказа, положений конкурсной документации, которым не соответствует заявка на участие в конкурсе этого участника размещения заказа, положений такой заявки, не соответствующих требованиям конкурсной документации, указываются в протоколе рассмотрения заявок на участие в конкурсе. Протокол подписывается как всеми присутствующими на заседании членами конкурсной комиссии, так и заказчиком, уполномоченным органом в день окончания рассмотрения заявок на участие в конкурсе.

Согласно статье 449 Гражданского кодекса Российской Федерации торги, проведенные с нарушением правил, установленных законом, могут быть признаны судом недействительными по иску заинтересованного лица. Признание торгов недействительными влечет недействительность договора, заключенного с лицом, выигравшим торги.

Оценивая действия конкурсной комиссии, апелляционный суд исходит из указанных выше правовых норм, толкование которым суд дает с учетом целей правового регулирования, определенных в части 1 статьи 1 Закона. Среди прочего здесь указано, что нормы Закона применяются в целях обеспечения эффективного использования средств бюджетов, расширения возможностей для участия юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Материалами дела подтверждается, что оспариваемый истцом договор является муниципальным контрактом, заключенным в целях обеспечения нужд муниципального образования город Кострома. Условия контракта определены в конкурсной документации. Здесь же указаны документы, которые должны представить участники. Четырем участникам отказано в участии в конкурсе ввиду того, что у них отсутствует возможность сопровождения кассира от кассы банка.

По смыслу статьи 449 Гражданского кодекса Российской Федерации в судебном порядке заинтересованной стороной может быть оспорена процедура заключения контракта, что и было сделано истцом. Заинтересованность прокурора области вытекает из того, что он выступает в интересах муниципального образования, из бюджета которого оплачивается контракт. Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании недействительными итогов открытого конкурса, проведенного уполномоченным муниципальным органом. Это право прокурора в достаточной степени мотивировано в решении суда первой инстанции и суд апелляционной инстанции соглашается с данным выводом.

Решение конкурсной комиссии оформлено протоколом от 18.02.2008. Протокол не подписан ни заказчиком (управлением образования города), ни уполномоченным органом (отделом муниципального заказа); в протоколе отказ в допуске участников размещения заказа к участию в конкурсе не мотивирован ссылками на статью 12 Закона, что само по себе является нарушением проведения торгов (пункта 2 статьи 27 Закона). Отсутствие правового обоснования принятого решения не способствует целям гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Отказ четырем участникам в участии в конкурсе мотивирован отсутствием у организаций возможности сопровождения кассира от кассы. Из объяснений ответчиков, отзывов на исковое заявление и апелляционную жалобу следует, что такой вывод конкурсная комиссия сделала на основании ответа Центрального Банка на запрос, сделанный отделом муниципального заказа Администрации города. Участники, которые не были допущены к конкурсу, не имели допусков к кассам Главного Управления Центрального Банка Российской Федерации по Костромской области (далее ГУ ЦБ РФ), а значит, по мнению ответчиков, не могли оказывать услуги по инкассации. Следовательно, заявки участников не соответствовали конкурсной документации и им обоснованно отказано на участие в конкурсе на основании пункта 4 части 1 статьи 12 Закона.

В то же время из пункта 4 части 1 статьи 12 Закона следует, что участник размещения заказа не допускается конкурсной комиссией к участию в конкурсе в случае несоответствия заявки на участие в конкурсе требованиям конкурсной документации, в том числе наличие в такой заявке предложения о цене контракта, превышающей начальную (максимальную) цену контракта (цену лота). Материалами дела не подтверждается вывод конкурсной комиссии о несоответствии заявок требованиям конкурсной документации.

Решение конкурсной комиссии по отказу четырем участникам в допуске к конкурсу по названному выше основанию апелляционный суд признает незаконным и не обоснованным по следующим мотивам.

Во-первых, конкурсная документация не содержала требования о необходимости представления участниками размещения заказа сведений об их допуске к кассам ГУ ЦБ РФ. Соответственно и в заявках на участие в конкурсе участники размещения (в том числе Российское объединение инкассации) эту информацию не отражали.

Во-вторых, из объяснений лиц, участвовавших в деле в судах обоих инстанций, следует, что объективных препятствий для допуска к кассам ГУ ЦБ РФ работников организаций, подавших заявки, нет. Пропуск оформляется в заявительном порядке и при необходимости может быть представлен участниками конкурса. Порядок пропуска регулируется локальным нормативным актом Банка России, согласно которому вооруженные охранники охранных структур допускаются к кассам по удостоверениям и по утвержденным спискам. Возможен допуск и по разовым пропускам.

В-третьих, условие о необходимости представления допуска к кассам фактически появилось уже после вскрытия конвертов, что прямо следует из письма отдела муниципального заказа Администрации города в адрес ГУ ЦБ РФ, датированного 12.02.2008. В то же время пункт 4 статьи 25 Закона запрещает требовать от участника размещения заказа иные документы или сведения, за исключением тех документов или сведений, что перечислены в части 3 этой же статьи.

К тому же сведения конкурсной комиссией получены с нарушением части 3 статьи 12 Закона, ограничивающей перечень запросов, которые может направить заказчик или уполномоченный орган в процессе проведения конкурса. Более того, сведения получены от лица, заинтересованность которого в исходе конкурса очевидна.

Вопреки