Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25.05.2011 по делу n А17-6398/2010. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание услуг по погребению, а также передачи полномочий органа местного самоуправления, в том числе по содержанию кладбищ. В связи с этим суд первой инстанции пришел к выводу, что пункты 2.2, 3.1, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ  и пункты 2, 3.1  постановления главы города Иваново №3 от 06.01.1998 в нарушение части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ создают МУП «Ритуал» преимущественные условия по отношению к другим хозяйствующим субъектам, осуществляющим деятельность на товарном рынке ритуальных услуг на территории г. Иваново, что  может привести к ограничению конкуренции на данном товарном рынке, а также в нарушение части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ наделяют специализированную службу по вопросам похоронного дела МУП "Ритуал" функциями органов местного самоуправления. Установив отсутствие нормативного обоснования требования  об аттестации агентов, принимающих и оформляющих заказ на погребение, суд пришел к выводу о том, что пункт 1 Правил предоставления ритуальных услуг правомерно расценен антимонопольным органом как установление не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, что запрещено пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона №135-ФЗ. Доводы Думы и Администрации  об истечении срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона № 135-ФЗ, отклонены судом первой инстанции, поскольку спорные пункты муниципальных нормативных правовых актов действуют до настоящего времени, что свидетельствует о длящемся характере нарушений. Признаки указанных нарушений выявлены ответчиком в рамках дела  №02-30/051, возбужденного   приказом от 17.08.2010, по которому в пределах предусмотренного статьей 41.1  Закона №135-ФЗ срока с момента обнаружения длящегося правонарушения антимонопольным органом принято оспариваемое решение.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб Думы и Администрации, отзывов на них, заслушав представителя третьего лица, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения  суда исходя из нижеследующего.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункту 2), установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары (пункт 5).

Согласно части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора.

Согласно статье 3 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условиях обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона № 135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона № 135-ФЗ, к числу которых относится определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Оспариваемым решением УФАС главе городского округа Иваново вменено нарушение части 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ, выразившееся в  принятии пунктов 2, 3.1 постановления главы города Иваново от 06.01.1998 №3 «О создании в городе специализированной службы по вопросам похоронного дела».

Пунктом 1 данного нормативного правового акта специализированной службой по вопросам похоронного дела признано муниципальное унитарное предприятие "Комбинат специального коммунального обслуживания и благоустройства города", обеспечивающее выполнение полного комплекса услуг по погребению умерших, для которого данный вид деятельности является основным.

Функцией специализированной службы по вопросам похоронного дела является создание, оборудование и содержание мест погребения, выполнение обязанностей по организации погребения на муниципальных кладбищах (пункт 2 постановления главы города Иваново от 06.01.1998 №3).

Специализированная служба по вопросам похоронного дела обеспечивает формирование и сохранность архивного фонда документов по приему и исполнению заказов на услуги по погребению (пункт 3.1 постановления главы города Иваново от 06.01.1998 №3).

Ивановской городской Думе вменено нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ, выразившееся в принятии пункта 1 Правил предоставления ритуальных услуг и пунктов 2.2, 3.1, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ.

В соответствии с пунктом 1 Правил предоставления ритуальных услуг прием заказов на ритуальные услуги может осуществляться в салонах - магазинах специализированной службы либо путем вызова агента специализированной службы по вопросам похоронного дела на дом. Прием и оформление заказа на погребение могут производиться только агентами, аттестованными в установленном порядке.

Заказы на захоронение на муниципальных кладбищах оформляются только через приемные пункты муниципальной специализированной службы по вопросам похоронного дела за сутки до погребения с учетом вероисповедания и национальных традиций умерших. Время захоронения по согласованию с заказчиком устанавливается при оформлении заказа (пункт 2.2 Правил работы муниципальных кладбищ).

Все работы на кладбище, связанные с установкой надмогильных сооружений (памятников, цветников, оград, цоколей и т.п.) и благоустройством мест захоронения (восстановление опавших могил, укладка тротуарной плитки и т.п.) производится только с разрешения администрации кладбища и при предъявлении документов на их изготовление (приобретение) (пункт 3.1 Правил работы муниципальных кладбищ).

В соответствии с пунктом 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ администрация кладбища обязана содержать кладбища в надлежащем порядке и обеспечивать своевременную подготовку могил, захоронение умерших, урн с прахом, подготовку регистрационных знаков в соответствии со счетом - заказом; работу поливочного водопровода, общественных туалетов, освещения, систематическую уборку дорог общего пользования и других участков хозяйственного назначения, а также соблюдение настоящих Правил; оказание услуг по уходу за захоронениями, установке надмогильных сооружений и уходу за ними; предоставление гражданам на прокат инвентаря для ухода за могилой (лопаты, ведра, грабли и т.д.); соблюдение установленных норм и правил захоронения; постоянное содержание в надлежащем порядке братских могил и могил, находящихся под охраной государства; нахождение в конторе кладбища книги отзывов и предложений, пронумерованной, прошнурованной, заверенной печатью и подписью руководителей вышестоящей организации и предоставление ее по первому требованию граждан; соблюдение правил пожарной безопасности.

В соответствии с пунктами 1, 4 статьи 7 Закона №131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 25 Закона №8-ФЗ организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются специализированными службами по вопросам похоронного дела, создаваемыми органами местного самоуправления.

В силу статьи 29 Закона № 8-ФЗ органы местного самоуправления районов, поселений и городских округов создают специализированные службы по вопросам похоронного дела, на которые в соответствии с законом возлагается обязанность по осуществлению погребения умерших. Порядок деятельности специализированных служб по вопросам похоронного дела определяется органами местного самоуправления районов.

Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации регламентированы Законом №131-ФЗ.

Согласно пункту 23 части 1 статьи 16 Закона №131-ФЗ организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения.

В силу статьи 17 Закона №8-ФЗ деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 1 статьи 18 Закона №8-ФЗ общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления. Порядок деятельности общественных кладбищ определяется органами местного самоуправления.

В силу статьи 7 Закона №8-ФЗ на территории Российской Федерации каждому человеку после его смерти гарантируются погребение с учетом его волеизъявления, предоставление бесплатно участка земли для погребения тела (останков) или праха в соответствии с данным законом.

Статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного перечня услуг по погребению, не может служить основанием предоставления хозяйствующему субъекту, имеющему такой статус, исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи указанному хозяйствующему субъекту полномочий органа местного самоуправления, в том числе по содержанию кладбищ.

Как указано выше, содержание мест захоронения отнесено к вопросам местного значения (функциям) органов местного самоуправления городского округа.

Таким образом, специализированные службы по вопросам похоронного дела, являющиеся хозяйствующими субъектами, не вправе осуществлять содержание мест захоронения, а также не вправе осуществлять организацию ритуальных услуг, контролировать оказание ритуальных услуг и выполнять иные функции контрольно-распорядительного характера в соответствующей сфере деятельности.

Частью 4 статьи 4 Федерального закона от 22.10.2004 N125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации" предусмотрено, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов осуществляют деятельность в области архивного дела согласно полномочиям по решению вопросов местного значения, установленным Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Из изложенных норм следует, что органы местного самоуправления города Иваново, создав специализированную службу по вопросам похоронного дела, возложили на нее не только предусмотренную законом обязанность по непосредственному осуществлению погребения умерших, но и в нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции  полномочия органов местного самоуправления, приняв пункт 4.1  Правил работы муниципальных кладбищ, пункты 2, 3.1 постановления главы города Иваново от 06.01.1998 № 3, согласно которым на МУП "Ритуал" возложены обязанности содержать кладбище, создавать, оборудовать и содержать места погребения, выполнять обязанности по организации погребения на муниципальных кладбищах,  обеспечивать сохранность архивного фонда услуг по погребению, а также пункты 2.2,  3.1 Правил работы муниципальных кладбищ, которыми  МУП «Ритуал»  предоставлены разрешительные   функции  при захоронении (прием заказов на захоронение),   а также функции по контролю за соблюдением порядка осуществления работ на кладбище, благоустройством мест захоронения.

Указание Администрацией в апелляционной жалобе на то обстоятельство, что осуществление архивного дела не образует отдельного рынка, не свидетельствует о правомерности пункта 3.1 постановления главы города Иваново от 06.01.1998 № 3, поскольку  наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления является в силу части 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ неправомерным и запрещено вне зависимости от доказанности влияния таких действий на конкуренцию на конкретном товарном рынке.

Доводы Ивановской городской Думы о том, что пункты 3.1 и 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ необоснованно вменены в качестве нарушения части 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ, выразившегося в передаче функций органов местного самоуправления МУП «Ритуал», поскольку в них говорится о функциях администраций кладбищ, обоснованно отклонены