Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 25.05.2011 по делу n А17-6398/2010. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

  ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

610007, г. Киров, ул. Хлыновская, 3,http://2aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

26 мая 2011 года

Дело № А17-6398/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 25 мая 2011 года.         

Полный текст постановления изготовлен 26 мая 2011 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Перминовой Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Лысовой Т.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,

при участии в судебном заседании:

представителя третьего лица муниципального унитарного предприятия Ивановский комбинат специализированного обслуживания населения "Ритуал" Лямзина А.С., действующего на основании доверенности от 16.03.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционные жалобы Ивановской городской Думы и администрации города Иваново

на решение Арбитражного суда Ивановской области от 15.03.2011 по делу №А17-6398/2010, принятое судом в составе судьи Калиничевой М.С.,

по заявлениям Ивановской городской Думы и администрации г.Иваново

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области

третье лицо: муниципальное унитарное предприятие Ивановский комбинат специализированного обслуживания населения "Ритуал"

об оспаривании решения и предписаний,

установил:

Ивановская городская Дума (далее - Дума) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области   с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области (далее – ответчик, УФАС, Управление, антимонопольный орган) от 12.10.2010 по делу № 02-30/051 в части признания нарушающими антимонопольное законодательство действий Ивановской городской Думы по принятию положений пунктов 2.2, 3.1, 4.1  Правил работы муниципальных кладбищ и порядка их содержания, а также пункта 1  Правил предоставления ритуальных услуг  на территории г.Иваново специализированными службами по вопросам похоронного дела, и предписания от 12.10.2010 года № 02-30/051-2.

Администрация  города Иваново (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ивановской области   с заявлением о признании недействительными решения Управления от 12.10.2010  по делу № 02-30/051 и предписания от 12.10.2010 года № 02-30/051-1.

На основании статьи 130 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дела, возбужденные по вышеуказанным заявлениям, объединены судом первой инстанции в одно производство для совместного рассмотрения в рамках настоящего дела №А17-6398/2010.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное унитарное предприятие Ивановский комбинат специализированного обслуживания населения "Ритуал" (далее – МУП «Ритуал»).

Решением Арбитражного суда Ивановской области от 15.03.2011 в удовлетворении требований Ивановской городской Думы и администрации г.Иваново отказано.

Ивановская городская Дума с принятым решением суда не согласна, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Ивановская городская Дума считает принятый судебный акт не соответствующим фактическим обстоятельствам дела, нарушающим права представительного органа местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Дума не согласна с выводом суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение вынесено с соблюдением срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ  "О защите конкуренции" (далее – Закон №135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). В апелляционной жалобе со ссылкой на статью 200 Гражданского кодекса Российской Федерации указано, что судом не были учтены общие положения законодательства о начале течения срока давности, согласно которым течение срока давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права. Дума полагает, что Управление узнало о формах и методах реализации Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее – Закон №8-ФЗ) на территории города Иваново в мае 2007 года, в обоснование чего ссылается на имеющуюся в материалах дела переписку.

Обосновывая правомерность включения в пункт 1 Правил предоставления ритуальных услуг на территории г. Иванова специализированными службами по вопросам похоронного дела, утвержденных решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 N 377 "О мерах по реализации Закона РФ "О погребении и похоронном деле" на территории города Иванова" (далее - Правила предоставления ритуальных услуг), положения о том, что прием и оформление заказа на погребение могут производиться только агентами, аттестованными в установленном порядке, Дума указывает, что данная норма распространяется только на специализированные службы, создаваемые органами местного самоуправления, и принята в целях повышения качества обслуживания населения.

По мнению Думы, вывод суда первой инстанции о том, что в пунктах 3.1 и 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ и порядка их содержания, утвержденных решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 N 377 "О мерах по реализации Закона РФ "О погребении и похоронном деле" на территории города Иванова" (далее - Правила работы муниципальных кладбищ), под администрациями кладбищ подразумевается специализированная служба МУП «Ритуал», противоречит пункту 1.1 указанных Правил, предусматривающему, что общественные муниципальные кладбища города Иванова находятся в ведении администрации города Иваново.

Ивановская городская Дума указывает, что ответчиком выявлено нарушение антимонопольного законодательства на рынке ритуальных услуг, между тем, рассматриваемые общественные отношения связаны с погребением как самостоятельным видом деятельности, который отдельно регулируется Законом №8-ФЗ.

Дума считает, что основанный на толковании статей 9, 10 Закона №8-ФЗ и статьи 49 Гражданского кодекса Российской Федерации вывод суда первой инстанции о том, что лицам, взявшими на себя обязанности по погребению, представлено право выбора организации, осуществляющей услуги по погребению, носит предположительный характер и противоречит буквальному содержанию указанных норм права.

По мнению Думы, выводы, изложенные в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 N 12027/07, не могут быть применены при рассмотрении спора по настоящему делу, поскольку касались конкретного надзорного производства и не являются обязательными.

В апелляционной жалобе указано, что неправильное истолкование арбитражным судом первой инстанции норм Закона №8-ФЗ привело к неправильной оценке отдельных положений муниципальных правовых актов и к нарушению прав и свобод местного самоуправления, гарантированных статьями 12, 130, 131, 132, 133 Конституции Российской Федерации и частями 1, 2, 4 статьи 4 Европейской хартии о местном самоуправлении.

В апелляционной жалобе Ивановской городской Думы изложено ходатайство о проведении судебного заседания апелляционного суда без участия представителей.

Администрация города Иваново также обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Ссылаясь на пункт 23 части 1 статьи 16 и статью 17 Федерального закона от 06.10.2003 N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон №131-ФЗ), Администрация указывает, что в целях решения вопросов местного значения, к которым относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения, реализовала свои полномочия путем возложения на МУП «Ритуал» обязательств по осуществлению хозяйственной деятельности, связанной с содержанием мест захоронений. При этом возложение таких обязанностей связано со спецификой правового статуса МУП «Ритуал» как унитарного предприятия и не может быть расценено как передача указанному субъекту властных полномочий.

Администрация не согласна с выводом суда первой инстанции о том, что решение вопроса о содержании мест захоронения требует обязательного размещения муниципального заказа и считает, что такие действия также могут быть квалифицированы в качестве нарушения части 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ.

Администрация считает, что судом первой инстанции при вынесении решения не были исследованы обстоятельства, свидетельствующие о том, что содержание МУП «Ритуал» муниципальных кладбищ города Иваново основывается на наличии у предприятия прав арендатора  на имущественный комплекс кладбища.

Считая незаконным решение УФАС в части вменения в качестве нарушения части 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ действий по принятию пункта 3.1 постановления главы города Иваново от 06.01.1998 №3 «О создании в городе специализированной службы по вопросам похоронного дела» (далее - постановление главы города Иваново от 06.01.1998 №3), Администрация указывает, что ведение архивного дела не образует какого-либо товарного рынка, данные отношения не являются конкурентными, то есть не регулируются Законом о защите конкуренции. Кроме того, данный пункт муниципального правового акта не возлагает на сторонние  предприятия обязательств по формированию и содержанию муниципального архивного фонда, а касается только внутренних документов самого унитарного предприятия.

В апелляционной жалобе Администрации указано на истечение срока давности, предусмотренного статьей 41.1 Закона №135-ФЗ, со ссылкой на переписку  между УФАС и МУП «Ритуал», имевшую место в мае 2007 года. Администрация полагает, что непринятие Управлением мер по возбуждению и рассмотрению дела в момент получения информации о наличии нарушения антимонопольного законодательства не может быть основанием для принятия решения с нарушением сроков, предусмотренных статьей 41.1 Закона №135-ФЗ.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Ивановской области в отзыве на апелляционные жалобы Думы и Администрации возражает против приведенных в них доводов, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, а апелляционные жалобы – без удовлетворения.

МУП «Ритуал» в письменном отзыве и представитель в судебном заседании суда апелляционной инстанции поддержал доводы жалоб, считает решение суда первой инстанции  подлежащим отмене.  

Стороны явку представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили, о времени и месте рассмотрения дела извещены надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, ответчиком проведена проверка актов органов местного самоуправления г. Иваново по вопросам организации похоронного дела на территории г. Иваново на предмет выявления нарушений антимонопольного законодательства.

В ходе проверки установлено, что деятельность по оказанию ритуальных услуг в городе Иваново регулируется решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 № 377 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О погребении и похоронном деле» на территории города Иваново», которым утверждены Правила предоставления ритуальных услуг на территории                        г.Иваново специализированными службами по вопросам похоронного дела и  Правила работы муниципальных кладбищ и порядок их содержания.

Постановлением главы города Иваново от 06.01.1998 №3 «О создании в городе специализированной службы по вопросам похоронного дела» предусмотрено создание МУП «Ритуал»,  являющегося  специализированной службой по вопросам похоронного дела, обеспечивающей выполнение полного комплекса услуг по погребению умерших, и для которой данный вид деятельности является основным.

Приказом Ивановского УФАС России от 17.08.2010 №135 возбуждено дело №02-30/051 по признакам нарушения Ивановской городской Думой и  администрацией города Иваново статьи 15 Закона № 135-ФЗ,  создана комиссия по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела №02-30/051 комиссия  УФАС вынесла решение, изготовленное в полном объеме 12.10.2010, которым действия Ивановской городской Думы по принятию пункта 1 Правил предоставления ритуальных услуг, пунктов 2.2, 3.1, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ, утвержденных  решением Ивановской городской Думы от 31.10.2000 № 377 «О мерах по реализации Закона Российской Федерации «О погребении и похоронном деле» на территории города Иваново», признаны  нарушением частей 1, 3 статьи 15 Закона №135-ФЗ; действия главы городского округа Иваново по принятию пунктов 2, 3.1 постановления главы города Иваново от 06.01.1998 № 3 «О создании в городе специализированной службы по вопросам похоронного дела» признаны  нарушением части 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Ивановской городской Думе выдано предписание №02-30/051-2  с требованием  прекратить нарушение частей 1, 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ: отменить  либо внести изменения в пункт 1 Правил предоставления ритуальных услуг, пункты 2.2, 3.1, 4.1 Правил работы муниципальных кладбищ.

Администрации городского округа Иваново выдано предписание №02-30/051-1  с требованием  прекратить нарушение части  3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, для чего совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, отменить  либо внести  изменения в пункты 2, 3.1 постановления главы города Иваново от 06.01.1998 №3 в срок до 21.01.2011.

Ивановская городская Дума и администрация города Иваново оспорили решение Управления Федеральной антимонопольной службы России по Ивановской области от 12.10.2010 по делу № 02-03/051 и предписания от 12.10.2010 № 02-30/051-1, № 02-30/051-2 в Арбитражный суд Ивановской области.

Принимая решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что, устанавливая гарантии, связанные с погребением умерших, в частности возлагая обязанность по осуществлению погребения умерших на специализированные службы, Закон  №8-ФЗ не исключает возможности выполнения данной деятельности другими коммерческими организациями.  Суд первой инстанции указал, что статус специализированной службы по вопросам похоронного дела, создаваемой с целью оказания гарантированного