Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 23.02.2015 по делу n А11-4422/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

уполномоченным органом процедуры проведения надзорных мероприятий (в части срока уведомления о предстоящей проверке) является несостоятельным.

Рассмотрев по существу требование Общества о признании недействительным предписания, суд первой инстанции обоснованно отказал в его удовлетворении с учетом следующего.

Установлено, что на основании решения исполнительного Комитета Владимирского городского Совета депутатов трудящихся № 863 от 19.08.1966 «Об отводе земельной площади Владимирскому горкомхозу под организацию городской свалки» и решения исполкома Суздальского районного Совета депутатов трудящихся № 512 от 07.12.1967 «Об утверждении плана отвода земель и выдаче Владимирскому городскому Совету акта на право пользования землёй» Владимирскому городскому Совету в постоянное пользование из земель совхоза «Знамя Октября» и земель совхоза «Владимирский» передан земельный участок площадью 28,41 га, расположенный у с.Новоалександрово Суздальского района Владимирской области, цель - организация свалки БТО и подъездных дорог к ней.

В период с 1966 года по 1988 год на указанном земельном участке  функционировала свалка ТБО, для организации  которой и подъездных дорог к ней Владимирскому городскому Совету в постоянное пользование передан земельный участок площадью 28,41 га из земель совхоза «Владимирский».

На основании решения городского Совета народных депутатов от 14.04.1988 № 2527 с 1988 года свалка ТБО была закрыта.

Обозначенная свалка находится между двух безымянных ручьев, расположенных севернее и южнее свалки и впадающих в р.Глиницы, протяженность ручьев составляет менее 10 км.

В соответствии с пунктом 4 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации ширина водоохранной зоны рек или ручьев протяженностью менее десяти километров составляет пятьдесят метров.

Как установил суд первой инстанции, до 2005 года силами МП «Спецавтобаза по уборке города», МУП «Дорожник», АО завод «Автоприбор», Союз «Чернобыль» России, МПП ВКХ г.Владимира частично проводилась рекультивация закрытой свалки с применением различных материалов (гальваношламы, осадок очистных сооружений и т.д.).

18.01.2005 администрация г.Владимира издала распоряжение № 115-р о рекультивации бывшей Владимирской городской свалки у с.Ново-Александрово Суздальского района Владимирской области.

Постановлением администрации г.Владимира от 16.02.2007 № 661 «О рекультивации полигона ТБО у д.Разлукино Судогодского района Владимирской области и бывшей Владимирской свалки у с.Ново-Александрово Суздальского района Владимирской области» организация работ по рекультивации свалки ТБО возложена на ОАО «Спецавтохозяйство».

14.05.2009 Управление ЖКХ администрации г.Владимира и ОАО «Спецавтохозяйство» заключили муниципальный контракт № 079 на выполнение подрядных работ для муниципальных нужд (работ по рекультивации свалки), согласно условиям которого общая площадь объекта рекультивации составляет 28,41 га, из них 18,38 га - площадь под рекультивацию по высотной схеме; 4,5 га - площадь рекультивации отработанных площадей; 1,53 га - площадь рекультивированного участка; 4,0 га - площадь неиспользуемой территории.

В 2005 году  ФГУП «Федеральный центр благоустройства и обращения с отходами и ООО «Экология и Санитария» на основании технического задания МУП «Дорожник» разработали рабочий проект «Рекультивация отработанных площадей существующей свалки ТБО с доработкой свободных участков по высотной схеме в районе с.Новоалександрово Суздальского района Владимирской области», при доработке участков по высотной схеме с использованием ТБО 4-5 класса опасности. 

 Вышеуказанный рабочий проект одобрен положительным заключением экспертной комиссии государственной экологической экспертизы, утвержденным приказом от 13.12.2006 № 5050-П.

Согласно рабочему проекту проведение рекультивации свалки предусматривалось в два этапа - технический и биологический; одновременно предусматривалось создание гидроизоляционного слоя, дренажной системы и восстановление почв путём проведения агротехнических мероприятий с восстановлением земель с целевым использованием под сельскохозяйственные нужды. В рабочем проекте («Общей пояснительной записки») и заключении государственной экологической экспертизы изложен вывод: «Использование ТБО для рекультивации свалки носит исключительно временный характер, принимая во внимание чрезвычайную ситуацию во Владимире со строительством нового полигона ТБО. С пуском в эксплуатацию 1-ой очереди нового полигона ТБО завоз ТБО на свалку у с.Новоалександрово немедленно прекращается и рекультивация заканчивается без использования отходов».

В 2007 году ЗАО «Полицелл» разработало документацию «Корректировка проекта «Рекультивация отработанных площадей существующей свалки ТБО с доработкой свободных участков по высотной схеме в районе с.Новоалександрово Суздальского района Владимирской области», которая утверждена заключением государственной экспертизы ГУ «Владоблгосэкспертиза» от 05.11.2008 № 33-1-5-0369-08. Корректировка проекта предусматривает увеличение площади рекультивации с доработкой по высотной схеме и складированию отходов в «рыхлом» состоянии на площади 21,25 га.

«Корректировка проекта «Рекультивация отработанных площадей существующей свалки ТБО с доработкой свободных участков по высотной схеме в районе с.Новоалександрово Суздальского района Владимирской области» предусматривает обустройство следующих сооружений: системы отвода биогаза (с целью уменьшения влияния на атмосферный воздух газовых выбросов от «тела» свалки); системы сбора фильтрата (для исключения попадания фильтрата в почву); системы сбора и отведения поверхностных вод в пруды накопители; оборудование дамбы обвалования высотой 2 м (для защиты почвы от попадания в нее фильтрата); устройство в основании и откосах участка складирования водонепроницаемого экрана из глин толщиной 0,5 м; осуществление мониторинга состояния окружающей среды (мониторинг подземных вод периодичностью 1 раз в квартал, мониторинг поверхностных водоисточников периодичностью 1 раз в 2 квартала, мониторинг почвы периодичностью 1 раз в квартал).

В ходе проверки уполномоченный орган установил, что при рекультивации свалки фактически осуществляется размещение отходов производства и потребления; рассматриваемый объект не внесен в государственный реестр конечного размещения отходов.

Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон № 89-ФЗ) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

По смыслу статьи 1 Федерального закона № 89-ФЗ объекты размещения отходов - это специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, хвостохранилище, отвал горных пород и другое).

В соответствии со статьей 12 Федерального закона № 89-ФЗ создание объектов размещения отходов осуществляется на основании разрешений, выданных федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (пункт 1), определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации; запрещается размещение отходов на объектах, не внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов (пункт 7).

В приложении № 1 к Временным правилам указано, что объектами размещения отходов являются полигоны по обезвреживанию и захоронению промышленных и бытовых отходов, шламонакопители, хвостохранилища и другие сооружения, обустроенные и эксплуатируемые в соответствии с проектами; санкционированные свалки, то есть разрешенные органами исполнительной власти территории (существующие площадки) для размещения промышленных и бытовых отходов, но не обустроенные в соответствии с СНиП.

В силу статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Закон об охране окружающей среды) отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации (часть 1). Запрещается, в том числе сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву (часть 2).

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы» и утвержденным приказом Минприроды России и Госкомзема от 22.12.1995 № 525/67  требованиям «Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы», (далее - Основные положения) рекультивации подлежат земли, нарушенные при ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы.

В силу пункта 4 Основных положений рекультивация для сельскохозяйственных, лесохозяйственных и других целей, требующих восстановления плодородия почв, осуществляется последовательно в два этапа: технический и биологический. Технический этап предусматривает планировку, формирование откосов, снятие и нанесение плодородного слоя почвы, устройство гидротехнических и мелиоративных сооружений, захоронение токсичных вскрышных пород, а также проведение других работ, создающих необходимые условия для дальнейшего использования рекультивированных земель по целевому назначению или для проведения мероприятий по восстановлению плодородия почв (биологический этап). Биологический этап включает комплекс агротехнических и фитомелиоративных мероприятий, направленных на улучшение агрофизических, агрохимических, биохимических и других свойств почвы.

В пункте 3 Основных положений закреплено, что рекультивация нарушенных земель осуществляется для восстановления их для сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целей.

Кроме того, в приложении № 6 к Основным положениям раскрываются следующие понятия:

- вскрышные породы (вскрыша) - горные породы, покрывающие и вмещающие полезное ископаемое, подлежащие выемке и перемещению в процессе открытых горных работ (п. 17);

- потенциально-плодородные породы - горные породы, по параметрам свойств совпадающие с потенциально-плодородным слоем почв (п. 21).

Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка.

В соответствии с ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения» рекультивация земель - это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества.

Пунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее – Федеральный закон № 174-ФЗ) предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности.

Согласно пункту 8 статьи 11 Федерального закона № 174-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются объекты, связанные с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности, ранее получившие положительное заключение ГЭЭ, в случае реализации такого объекта с отступлениями от документации и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию.

При этом деятельность по размещению отходов в соответствии с Федеральным законом от 04.05.2011  № 99-ФЗ  «О лицензировании отдельных видов деятельности» является лицензируемым видом деятельности.

Следовательно, рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления, в том числе отходов, образованных от строительства и сноса зданий, строений и сооружений, возможна только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Как установил суд первой инстанции и подтверждается материалами дела, у Общества отсутствует положительное заключение государственной экологической экспертизы рабочего проекта «Корректировка проекта «Рекультивация отработанных площадей существующей свалки ТБО с доработкой свободных участков по высотной схеме в районе с. Новоалександрово» и ОАО «Спецавтохозяйство» установленный факт не оспаривает.

При таких обстоятельствах Управление Росприроднадзора правомерно вменило Обществу нарушение положений Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе».

Кроме того, в пункте 14.5.2 «Рекультивации свалки ТБО у с.Новоалександрово Суздальского района» решения Совета народных депутатов г.Владимира от 24.10.2012 № 248 «О генеральной схеме санаторной очистки территории города Владимира» указано, что работы по рекультивации свалки ТБО у с. Новоалександрово Суздальского района проводятся с 2005-го года по проекту «Рекультивация отработанных площадей существующей свалки ТБО с доработкой свободных участков по высотной схеме в районе с.Ново-Александрово Суздальского района Владимирской области». Выполнена часть работ технического этапа по устройству водонепроницаемого экрана, дамбы обвалования, внешней дренажной системы, выполнено обустройство территории и прочее.

С учетом замечаний и предложений экспертов в 2008 году выполнена корректировка проекта, получено положительное заключение государственной экспертизы от 05.11.2008 № 33-1-5-0369-08; основное  направление корректировки проекта заключается в более рациональном использовании участка по высотной схеме, устройстве газодренажных скважин, внутренней системы сбора фильтрата, биологического этапа рекультивации