Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 27.07.2014 по делу n А38-714/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

В силу статьи 52 Закона о защите конкуренции решение или предписание антимонопольного органа может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. В случае подачи заявления в суд или арбитражный суд исполнение предписания антимонопольного органа приостанавливается до вступления решения суда в законную силу.

Часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции предусматривает, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства» при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

В силу части 2 статьи 209 и статьи 215 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том чис­ле передавать, оставаясь собственником, права владения, пользования и распо­ряжения имуществом, распоряжаться им иным образом.

Таким образом, собственник муниципального имущества вправе передать в хо­зяйственное ведение созданного им унитарного предприятия любое движимое или недвижимое имущество за исключением случаев, когда на такую передачу установлен императивный запрет федеральным законом. Мнение о разреши­тельном порядке формирования имущества унитарного предприятия при нали­чии прямого указания в законе противоречит принципам диспозитивности норм гражданского права.

Указанный запрет законом не установлен.

Пунктом 9 статьи 6 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон об ав­томобильных дорогах) к собственности городского округа отнесены автомобиль­ные дороги общего и не общего пользования в границах городского округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межму­ниципального значения, частных автомобильных дорог.

Согласно пункту 5 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления» (далее - Закон о местном самоуправлении) к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог ме­стного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности до­рожного движения на них, осуществление муниципального контроля за сохран­ностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобиль­ных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Аналогичные полномочия закреплены в Уставе муниципального образования «Город Йошкар-Ола».

Полномочия органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности установлены также в статье 13 Закона об автомобильных дорогах, в том числе осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. Дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, ре­конструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6 статьи 3 Закона об автомобильных дорогах).

Закрепленные в Законе о местном самоуправлении и Законе об автомобильных дорогах полномочия органов местного самоуправления не предполага­ют передачу функций контрольно-распорядительного характера соответствую­щим хозяйствующим субъектам. Однако непосредственно дорожная деятель­ность, по сути, не связана с такими функциями. Проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных до­рог фактически осуществляется хозяйствующими субъектами.

Определение способа осуществления дорожной деятельности органами ме­стного самоуправления в законодательстве не установлено. Следовательно, ис­ходя из общих положений гражданского законодательства, публичные органы могут создавать унитарные предприятия для осуществления такой деятельности.

Согласно части 1 статьи 114 Гражданского кодекса Российской Федерации унитарное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, создается по решению уполномоченного на то государственного органа или органа местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

В соответствии с пунктом 4 статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных унитарных и муниципальных предприятиях» (далее - Закон об унитар­ных предприятиях) муниципальное унитарное предприятие может быть создано в случае необходимости использования имущества, приватизация которого за­прещена.

При этом в силу пункта 11 статьи 6 Закона об автомобильных дорогах включение автомобильной дороги в перечень автомобильных дорог общего пользования федерального, регионального или межмуниципального значения либо перечень автомобильных дорог не общего пользования федерального, ре­гионального или межмуниципального значения является основанием для закре­пления такой автомобильной дороги за владельцем автомобильной дороги на со­ответствующем вещном праве.

Имущество, находящееся в муниципальной соб­ственности, закрепляется за муниципальными предприятиями во владение, поль­зование и распоряжение в соответствии с Гражданским кодексом российской Федерации (статьи 215 и 294).

Согласно пункту 3 части 4 статьи 19 Закона о защите конкуренции закреп­ление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не является государственной или муниципальной преференцией.

При этом переда­ча имущества унитарному предприятию регулируется специальным корпоратив­ным законодательством (пункт 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации) и на нее не распространяется конкурсная процедура, установленная Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 94-ФЗ).

Из материалов дела следует, что автомобильные дороги городского округа «Город Йошкар-Ола» в количе­стве 355 единиц переданы из казны муниципального образования «Город Йош­кар-Ола» в хозяйственное ведение МУП «Город».

Поскольку передача автомо­бильных дорог общего пользования в хозяйственное ведение унитарного пред­приятия императивными нормами не запрещена, то арбитражный суд первой инстанции обоснованно признал допустимым их закрепление в хозяйственное ведение за МУП «Город» на основании распоряжения КУМИ г.Йошкар-Олы от 31.03.2009 № 187 «О приеме-передаче муници­пального имущества».

Распоряже­нием КУМИ г.Йошкар-Олы от 28.02.2012 № 288 утвержден Устав МУП «Город», согласно пункту 2.1 которого Предприятие создано в целях содержания в надлежащем санитарном и технологическим состоянии автомобильных дорог, тротуаров, иных мест общего пользования на территории городского округа «Йошкар-Ола», эксплуатации, те­кущего и капитального ремонта автомобильных дорог, тротуаров, удовлетворе­нии потребностей жителей города в услугах по санитарной очистке территории городского округа «Город Йошкар-Ола».

Установив вышеизложенные обстоятельства и применив нормы материального права, суд первой инстанции правомерно признал вывод антимонопольного органа о запрещении собственнику передавать унитарному предприятию на праве хозяйственного ведения автомобильные дороги необоснованным.

В этой связи является ошибочной и документально не подтвержденной позиция Управления о том, что поддержание в надлежащем состоянии автомобильных дорог общего пользования, их ремонт и содержание является муниципальной нуждой, удовлетворение которой должно осуществляться исключительно путем размещения муниципального заказа в соответствии с Законом о размеще­нии заказов.

В соответствии со статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации у унитарного предприятия как законного владельца имущества возникло бремя содержания автомобильных дорог от сво­его имени, что обязывает его нести расходы по поддержанию дорог в надлежа­щем состоянии, по их ремонту и созданию условий для безвозмездной эксплуа­тации неопределенным кругом лиц. Для достижения указанных в уставе целей предприятие осуществляет виды деятельности, в том числе содержание, капи­тальный и текущий ремонт объектов благоустройства (в том числе автомобиль­ных дорог муниципального образования «Город Йошкар-Ола»).

Такая деятельность может производиться самим владельцем имущества без обязательного привлечения третьих лиц. При этом возникшие убытки и поне­сенные расходы правомерно компенсированы собственником в соответствии с Порядком предоставления субсидий юридическим лицам, оказывающим услуги по благоустройству, на компенсацию расходов по обслуживанию объектов внешнего благоустройства, расположенных на территории городского округа «Город Йошкар-Ола», утвержденным постановлением администрации г.Йошкар-Олы от 30.07.2008 № 1918.

Положения Федерального закона № 94-ФЗ не распространяются на пере­дачу недвижимого имущества, каким являются автомобильные дороги, в связи с чем мнение антимонопольного органа о том, что получение Предприятием субсидии из бюджета для самостоятельного выполнения всего комплекса работ по содер­жанию дорог и отбора субподрядчиков следует считать неэффективным расхо­дованием бюджетных средств в виде предоставления преференций конкретному лицу на неконкурентной основе, признается несостоятельным.

Кроме того, администрация г.Йошкар-Олы осуществляет со­держание и ремонт автомобильных дорог двумя способами: дорожные работы выполняет МУП «Город» в виде своей уставной деятельности по содержа­нию закрепленного на праве хозяйственного ведения имущества или другие хозяйствующие субъекты, которые определялись пу­тем проведения процедур размещения заказа на ремонтные работы от имени МКУ «Дирекция муниципального заказа» городского округа «Йошкар-Ола» в 2009-2011 годах, КУМИ г.Йошкар-Олы в 2012 году, Управления городского хо­зяйства в 2013 году.

Суд первой инстанции верно указал, что оспариваемое решение антимонопольного органа в этой части является не­полным, бездоказательным и противоречивым, поскольку в ходе проверки Управление не установило наличие признаков ограничения конкуренции в связи с действиями Комитета; не выявило, какие преимущества предоставлены МУП «Город» по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; в чем выразилось необосно­ванное препятствование осуществлению чьей-либо деятельности; на каком то­варном рынке выявлено нарушение.

Оценив установленные в ходе рассмотрения дела обстоятельства и представленные в материалы дела документальные доказательства, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что антимонопольный ор­ган не доказал, что действия КУМИ г. Йошкар-Олы по передаче автомобильных дорог в хозяйственное ведение приводят или могут привести к недопу­щению, ограничению, устранению конкуренции на определенном товарном рынке.

Со своей стороны уполномоченный орган указал нормы  действующего законодательства, которые позволили ему совершить рассматриваемые действия.

При установленных обстоятельствах со стороны Комитета отсутствует нарушение части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Кроме того, Арбитражный суд Республики Марий Эл установил, что при рассмотрении дела № 02-11/22-13 Управление допустило существенные нарушения норм процессуального законодательства в отношении КУМИ г.Йошкар-Олы.

В соответствии со статьей 41.1 Закона о защите конкуренции, дело о нару­шении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбу­жденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении ан­тимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обна­ружения.

Антимонопольный орган указывает в своем решении, что действия Комитета по нарушению законодательства о защите конкуренции выразились в передаче автомобильных дорог в хозяйственное ведение МУП «Город», которая оформлена распоряжением от 31.03.2009 № 187 «О приеме-передаче имущества» и актом приема-передачи муниципального имущества от 01.04.2009. Следовательно, нарушение антимонопольного законодательства не является длящимся, оно совершено 01.04.2009.

Срок давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законо­дательства исчисляется по общим правилам исчисления сроков - со дня, сле­дующего