Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2014 по делу n А38-6090/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Федерации, которая представляет собой группировку доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюд­жетов бюджетной системы Российской Федерации.

В состав бюджетной классификации Российской Федерации входит класси­фикация операций сектора государственного управления (статья 19 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 4 статьи 23.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок применения назван­ной классификации устанавливается Министерством финансов Российской Фе­дерации.

Реализуя указанные полномочия, Министерство финансов Российской Фе­дерации определяет порядок применения статей и подстатей указанной класси­фикации, в частности, устанавливает перечни расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, подлежащие отнесению на определенные ста­тьи и подстатьи классификации.

Приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011  № 180н (далее - Приказ № 180н) утверждены Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Феде­рации, положения которых действовали в проверяемом периоде.

Каждая из статей расходов, являющихся структурным подразделением сме­ты, имеет предметно-целевое назначение, определяемое экономической класси­фикацией расходов бюджетов. Статьи расходов имеют строго обязательный ха­рактер и произвольному изменению не подлежат. Данное правило вытекает из требований сметно-бюджетной дисциплины, определяемой бюджетным законо­дательством.

В пункте 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитраж­ными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» указано - если судом будет установлено, что исходя из содержания указанных переч­ней, наименований статей и подстатей Классификации невозможно с очевидно­стью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью Классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы (то есть когда названные расходы могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи Классификации), финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей Клас­сификации, не признается нецелевым использованием бюджетных средств.

Согласно бюджетному законодательству каждый участник бюджетного процесса обладает своими полномочиями по обеспечению адресности и целево­го характера бюджетных средств.

В соответствии с частью 2 статьи 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации распорядитель бюджетных средств осу­ществляет планирование соответствующих расходов бюджета; распределяет бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомствен­ным распорядителям и (или) получателям бюджетных средств и исполняет соот­ветствующую часть бюджета; вносит предложения главному распорядителю бюджетных средств, в ведении которого находится, по формированию и измене­нию бюджетной росписи.

Статьей 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что получатель бюджетных средств составляет и исполняет бюджетную смету; принимает и (или) исполняет в пределах доведенных лимитов бюджетных обязательств и (или) бюджетных ассигнований бюджетные обязательства; обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотрен­ных ему бюджетных ассигнований; вносит соответствующему главному распо­рядителю (распорядителю) бюджетных средств предложения по изменению бюджетной росписи; формирует бюджетную отчетность (обеспечивает форми­рование бюджетной отчетности) и представляет бюджетную отчетность получа­теля бюджетных средств соответствующему главному распорядителю (распорядителю) бюджетных средств.

На основании частей 1, 2 статьи 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетная смета составляет­ся, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится получатель бюджетных средств, в соответствии с общими требованиями, установленными Министерст­вом финансов Российской Федерации.

Утвержденные показатели бюджетной сметы должны соответствовать доведенным до получателя бюджетных средств лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учре­ждения.

Проанализировав приведенные выше правовые нормы, суд первой инстанции пришел к верному заключению о том, что при составлении, изменении бюджетной сметы и осуществлении расходов получатель бюджетных средств обязан действовать в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных до него распорядителем бюджетных средств. Требования сметно-бюджетной дис­циплины предполагают, что целевое назначение статей расходов не подлежит произвольному изменению. Фактически бюджетное учреждение вправе само­стоятельно распоряжаться только денежными средствами, поступающими по определенной статье бюджетной классификации и только в пределах данной статьи.

В оспариваемом представлении указано на нецелевое использование бюд­жетных средств в 2012 году:

- по коду 182-0106-0011500-244-222 «Транспортные услуги» произведены расходы в общей сумме 57 357 руб. 70 коп. по возмещению работ­никам стоимости услуг по проезду к месту служебной командировки и обратно, которые следовало произвести по виду расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда»; по коду 182-0106-0011500-244-226 «Про­чие работы, услуги» произведены расходы в сумме 1 010 555 руб. по возмеще­нию работникам стоимости услуг по найму жилых помещений в командировках, которые следовало произвести по виду расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда»;

- не вне­сены изменения в бюджетную смету ИФНС по г.Йошкар-Оле между ви­дами расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда» и 244 «Прочая закупка товаров, работ и услуг для государственных нужд».

Орган бюджетного надзора выявил, что в отношении команди­ровочных расходов лимиты бюджетных обязательств доведены до Инспекции распорядителем бюджетных средств УФНС по Республике Марий Эл по виду расходов 122 КОСГУ 212 «Прочие выплаты» - на оплату суточных; по виду расходов 244 КОСГУ 222 «Транспортные услуги», КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги» - на оплату проезда и найма жилых помещений в командировках.

Из материалов дела следует, что письмом от 11.01.2012 № 02-62/2/0041@ УФНС по Республике Марий Эл довело до сведения ИФНС по г.Йошкар-Оле показатели бюджетной роспи­си на 2012 год и расчетные показатели, учтенные при определении предельных объемов бюджетных ассигнований на 2012 год, согласно которым по виду расходов 122 определена сумма 62 550 руб. (командировочные расходы (суточные) - 42 750 руб.; компенсация, находящимся в отпуске по уходу за ребенком - 19 800 руб.); по виду расходов 244 в составе общей суммы 6 595 458 руб. определены командировочные расходы (проезд) - 118 800 руб., командировочные расходы (проживание) - 15 000 руб.

Лимиты бюджетных обязательств на 2012 год, включающие по виду расхо­дов 244 затраты на проезд и проживание в командировках, и не содержащие их по виду расходов 122, были доведены до Инспекции расходным расписанием от 10.01.2012 № 182/32/845/001.

В соответствии с указанными лимитами и расходным расписанием 12.01.2012 руководитель Инспекции утвердил бюджетную смету на 2012 год.

Во исполнение приказа Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011  № 180н, УФНС по Республике Марий Эл  письмом от 19.06.2012 № 02-62/2/4240@ поставило налоговые инспекции в известность о необходимости представления предложений по перераспределению лимитов бюджет­ных обязательств между видами расходов 244 и 122.

Письмом от 20.06.2012 № 02-33/023195@ ИФНС по г.Йошкар-Оле направила в УФНС по Республике Марий Эл предложения по перераспределению лимитов бюд­жетных обязательств на 2012 год, предложив по виду расходов 244 исключить сумму 652 043 руб., которую добавить по виду расходов 122.

Не изменив лимиты бюджетных обязательств в оспариваемой части, Управление письмом от 07.11.2012 № 02-02/2/7738@ вновь предложило налоговым инспекциям предста­вить свои предложения по перераспределению лимитов бюджетных обязательств ме­жду видами расходов 244 и 122.

Письмом от 09.11.2012 № 02-10/040780@ ИФНС по г.Йошкар-Оле повторно направило в УФНС по Республике Марий Эл предложения по перераспределению ли­митов бюджетных обязательств на 2012 год, указав по виду расходов 244 ис­ключить сумму 922 826 руб. 60 коп., которую добавить по виду расходов 122.

09.01.2013 в связи с отсутствием изменения лимитов и расходного расписания, исходя из действующих лимитов бюджетных обязательств, Инспекция составила сведения о сметных назначениях на 2012 год, которые представила распорядителю бюджетных средств.

УФНС по Республике Марий Эл подтвердило, что лимиты бюджетных обязательств на перераспределение между видами расходов 244 и 122 не доводились до Инспекции, в результате кассовые и фактические рас­ходы, сметные назначения на возмещение работникам стоимости проезда и най­ма жилья в командировках остались произведенными в пределах, выделенных на эти цели лимитов бюджетных обязательств по виду расходов 244.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства и принимая во внимание установленные по делу фактические обстоятельства, арбитражный суд первой инстанции пришел к правильному заключению о том, что при осу­ществлении по виду расходов 244 затрат на оплату работникам проезда и найма жилья в командировках, которые приказом № 180н отнесены на вид расходов 122, Инспекция исполнила доведенные до нее вышестоящим органом (УФНС по Республике Марий Эл) лимиты бюджетных обязательств и расходное расписание, предусматри­вающие несение указанных затрат именно по виду расходов 244.

По правилам статьи 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение бюджетных обязательств в пределах доведенных лимитов является обязанностью получателя бюджетных средств. При этом бюджетным законодательством не предусмотрена возможность самостоятельно­го перераспределения казенным учреждением бюджетных ассигнований между видами расходов.

Исходя из того, что расходным расписанием по виду расходов 122 предусмотрены только суточные и компенсации по уходу за ребенком, осуществление по этому виду расходов, не предусмотренных лимитами затрат по найму жилых помещений и проезду в командировках, повлекло бы нарушение принципа адресности и целевого характера средств, доведенных по этой статье налоговым управлением, и невозможность осуществить запланированные лимитами расхо­ды.

Проведение рассматриваемых (спорных) затрат по иным видам расходов (кроме 244), расходное расписание и лимиты бюджетных обязательств не предусматривали.

Статьей 168 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено возмещение работникам Инспекции расходов, связанных со служебными командировками (по проезду, найму жилого помещения).

Инспекция произвела указанные действия в пределах нормативов, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2002 № 729 «О размерах возмеще­ния расходов, связанных со служебными командировками на территории Рос­сийской Федерации, работникам организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета».

Прика­зом Федерального казначейства от 10.10.2008 № 8н утвержден Порядок кассового обслуживания испол­нения Федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов и порядка осуществления территориальными органами Федерального казначейст­ва отдельных функций финансовых органов субъектов РФ и муниципальных об­разований по исполнению соответствующих бюджетов (далее – Порядок кассового обслуживания), в соответствии с пунктом 2.5.2 которого кассовые выплаты, связан­ные с выполнением публичных нормативных обязательств, осуществляются в пределах, доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджет­ных обязательств.

При внесении в установленном порядке изменений в учетные записи в час­ти изменения кодов бюджетной классификации по произведенным клиентом кассовым выплатам учет операции по уточнению КБК осуществляется органом федерального казначейства при наличии на лицевом счете получателя бюджет­ных средств свободного остатка бюджетных данных по коду бюджетной клас­сификации, на который кассовые выплаты должны быть отнесены после прове­дения процедур санкционирования оплаты денежных обязательств в установ­ленном порядке (пункт 2.5.3 Порядка кассового обслуживания).

Следовательно, кассовые выплаты, а также уточне­ние фактически произведенных расходов, в том числе, в случае изменения прин­ципов назначения, структуры кодов бюджетной классификации, производятся получателями бюджетных средств в строгом соответствии с доведенными им лимитами бюджетных обязательств.

Таким образом, в рассматриваемом случае без изменения распорядителем бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств в части перераспределения ассигно­ваний по видам расходов 122 и 244 у Инспекции отсутствовала возможность произвести или уточнить кассовые выплаты, указав иной вид расходов, чем пре­дусмотрено расходным расписанием.

Принимая во внимание установленные по делу обстоятельства, Арбитражный суд Республики Марий Эл сделал правильный вывод, указывая, что  расходование ИФНС по г.Йошкар-Оле средств по виду расходов, предусмотренному расходным расписанием, лимитами бюджетных обязательств, при отсутствии у нее полномочий самостоятельно произвести их перераспределение по правильному виду расходов и принятии всех зависящих от нее мер по обес­печению изменения распорядителем бюджетных средств доведенных лимитов, свидетельствует о надлежащем исполнении Инспекцией полномочий получателя бюджетных средств и  отсутствия в ее действиях состава бюджетного правонарушения, предусмотренного статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Арбитражный суд Республики Марий Эл обоснованно указал, что к не соответствующему положениям приказа № 180-н расходованию средств на оплату затрат по проезду и найму жилья в командировках по виду расходов 244 привели действия распорядителя бюджетных средств – УФНС по Республике Марий Эл, которое не обеспечило надлежащее распределение лимитов бюджетных обязательств по подведомственным органам, включившее в расходное расписание неверный вид расходов по спорным суммам и не изменившее впоследствии лимиты бюд­жетных обязательств ИФНС по г.Йошкар-Оле, несмотря на полученные предложения о необходимости такого изменения.

Бюджетным законодательством не предусмотрено возложение на получате­ля бюджетных средств ответственности за ненадлежащее исполнение бюджет­ных полномочий другими участниками бюджетного процесса.

Представленные в материалы дела документальные доказательства и установленные в ходе рассмотрения дела фактические обстоятельства свидетельствуют об отсутствии в действиях Инспекции признаков бюджетного на­рушения, связанного с невнесением