Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 10.07.2014 по делу n А38-6090/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

г. Владимир                                              

11 июля 2014 года                                                      Дело № А38-6090/2013

Резолютивная часть постановления объявлена   07.07.2014.

Постановление в полном объеме изготовлено    11.07.2014.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Рубис Е.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл

на решение Арбитражного суда Республики Марий Эл от 04.04.2014

по делу № А38-6090/2013,

принятое судьей Вопиловским Ю.А.

по заявлению Инспекции Федеральной налоговой службы по городу Йошкар-Оле о признании недействительным в части представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл от 18.11.2013 № 19,

при участии в судебном заседании представителей:

Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл – Боева О.Л. по доверенности от 01.10.2013 № 6 сроком действия один год;

Управления Федеральной налоговой службы по Республике Марий Эл – Челпановой Л.В. по доверенности от 09.01.2014 № 04-04/0007 сроком действия по 31.12.2014;

Инспекции Федеральной налоговой службы по городу Йошкар-Оле – Степановой Н.Н. по доверенности от 09.01.2014 № 03-09/000005 сроком действия до 31.12.2014,

и установил:

Инспекция Федеральной налоговой службы по городу Йошкар-Оле (далее – ИФНС по г.Йошкар-Оле, Инспекция, налоговый орган) обратилась в Арбитражный суд Республики Марий Эл с заявлением о признании недействительными представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Марий Эл (далее – ТУ Росфиннадзора, Территориальное управление, орган бюджетного надзора) от 18.11.2013 № 19 в части:

- нецелевого использования средств  федерального  бюджета  в  сумме

1 067 912 руб. 70 коп., в том числе по коду 182-0106-0011500-244-222 «Транспортные услуги» по возмещению работникам стоимости услуг по проезду к мес­ту служебной командировки и обратно в сумме 57 357 руб. 70 коп.; по коду 182-0106-0011500-244-226 «Прочие работы, услуги» по возмещению работникам стоимости услуг по найму жилых помещений в командировках в сумме 1 010 555 руб.;

- нарушения, связанного с невнесением в 2012 году изменений в бюджет­ную смету ИФНС России по г. Йошкар-Оле между видами расходов 122 «Иные выплаты персоналу, за исключением фонда оплаты труда» и 244 «Прочая закуп­ка товаров, работ и услуг для государственных нужд».

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Управление Федеральной налоговой службы по Республике Марий Эл (далее – УФНС по Республике Марий Эл, Управление).

Решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 04.04.2014 заявленные требования удовлетворены; представление Территориального управления от 18.11.2013 № 19 в оспариваемой части признано недействительным, не соответствующим бюджетному законодательству. Одновременно суд отменил принятые определением от 16.12.2013 по делу обеспечительные меры.

Не согласившись с принятым судебным актом, ТУ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в РМЭ обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

По мнению органа бюджетного надзора, оспариваемое представление не содержит запрета и обязательств на осуществление действий, связанных с расходованием средств и не устанавливает какие-либо препятствия, которые могут повлечь для Инспекции негативные правовые последствия.

В отзывах на апелляционную жалобу УФНС по Республике Марий Эл и ИФНС по г.Йошкар-Оле выражают несогласие с доводами Территориального управления, указывают на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта, просят оставить его без изменения.

В судебном заседании представители органа бюджетного надзора и налоговых органов поддержали доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав доводы апелляционной жалобы, отзывов на нее и материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Установлено по делу, что на основании удостоверения от 13.09.2013 № 91, Плана контрольной рабо­ты на 2013 уполномоченные лица Территориального управления осуществили проверочные мероприятия финансово-хозяйственной деятельности ИФНС по по г.Йошкар-Оле за 2012 год.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 08.11.2013, который подписан Инспекцией с учетом возражений.

Заключением руководителя ТУ Росфиннадзора от 14.11.2013 на возражения по акту провер­ки, орган бюджетного надзора уведомил Инспекцию об отклонении возражений.

По результатам проверки руководитель ТУ Росфиннадзора вынесло представление от 18.11.2013 № 19 о ненадлежащем исполнении ИФНС по г.Йошкар-Оле бюджетного процесса, в котором орган бюд­жетного надзора предложил налоговому органу рассмотреть представление; принять меры по устранению нарушений бюджетного законодательства, связанных с установленными фактами нецелевого использования бюджетных средств, наруше­ния порядка составления бюджетной сметы, а также устранению их причин и условий; в срок не позднее 30 дней с даты получения представления проинформировать ТУ Росфиннадзора о результатах его рассмотре­ния.

Не согласившись в части с представлением органа бюджетного надзора, Инспекция обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями  198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 18, 38, 158, 162, 221, 270.2, 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, приказом Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2011 № 180н, приказом Федеральной налоговой службы от 30.12.2011 № ЯК-7-5/1005@ и исходил из того, что орган бюджетного надзора не доказал законность и обоснованность ненормативного акта в оспариваемой части.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания  ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Согласно статье 268 Бюджетного кодекса Российской Федера­ции Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов.

Согласно Положению о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, которому в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности предоставлено право направлять в проверенные организации обязательные для рассмотрения представления или обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений.

В силу части 1 статьи 270.2  Бюджетного кодекса Российской Федерации представления составляются органами государст­венного (муниципального) финансового контроля в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

Часть 2 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации понимает под представлением документ органа государственного (муниципального) финансового контроля, который должен содер­жать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявлен­ных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и ус­ловий таких нарушений.

В данном случае Территориальное управление вынесло представление, действуя в рамках своих полномочий по контролю за использованием средств федерального бюджета. В нем содержатся выводы о бюджетных нарушениях, связанных с нецелевым ис­пользованием бюджетных средств, нарушением порядка ведения бюджетной сметы, а также требования, обязывающие инспекцию принять меры по устране­нию этих нарушений, устранению их причин и условий.

Частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответст­венность за невыполнение в установленный срок законного предписания (поста­новления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляю­щего государственный надзор (контроль) об устранении нарушений законода­тельства.

С учетом приведенных правоположений, арбитражный суд первой инстанции обоснованно признал несостоятельной позицию ТУ Росфиннадзора о том, что включение в оспариваемое представление информации о нарушениях, связанных с нецелевым использованием бюджетных средств, нарушением по­рядка ведения бюджетной сметы, не нарушает права и законные интересы Инспекции в сфере осуществления экономической деятельности.

В статье 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен один из принципов бюджетной системы Российской Федерации - принцип эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Согласно статье 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации принцип адресности и целевого характера бюджетных средств оз­начает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств дово­дятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

В статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей в проверяемом периоде) указано, что под нецелевым использованием бюджетных средств понимается на­правление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной роспи­сью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов ли­бо иным правовым основанием их получения.

Частью 1 статьи 18 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что для составления и исполне­ния бюджетов бюджетной системы Российской Федерации используется бюд­жетная классификация Российской