Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 12.05.2014 по делу n А43-15892/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

г. Владимир                                              

13 мая 2014 года                                                  Дело № А43-15892/2013

Резолютивная часть постановления объявлена  12.05.2014.

Постановление в полном объеме изготовлено   13.05.2014.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Заволжья Городецкого муниципального района Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 23.12.2013

по делу № А43-15892/2013,

принятое судьей Мукабеновым И.Ю.

по заявлению администрации города Заволжья Городецкого муниципального района Нижегородской области о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области от 20.06.2013 № 32-02-01-04/2981,

при участии в судебном заседании представителей:

администрации города Заволжья Городецкого муниципального района Нижегородской области – Кокнаевой Е.В. по доверенности от 16.01.2014                 № 08-79 сроком действия до 31.12.2014,

и установил:

администрации города Заволжья Городецкого района Нижегородской области (далее – администрация, орган местного самоуправления) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании недействительным представления Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Нижегородской области (далее – Управление, надзорный орган) от 20.06.2013 № 32-02-01-04/2981 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

 К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство жилищно-коммунального хозяйства и топливно-энергетического комплекса Нижегородской области (далее - Министерство) и общество с ограниченной ответственностью   «Жилсервис - 1» (далее – Общество, ООО «Жилсервис - 1»).

  Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 23.12.2013 администрации отказано в удовлетворении заявленных требований.

  Не согласившись с принятым судебным актом, администрация обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить.

  В обоснование жалобы указано на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

  В отзыве на апелляционную жалобу Министерство указывает на том, что обжалуемый судебный акт является незаконным и необоснованным; ходатайствует о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Управление явку представителя не обеспечило; в отзыве на апелляционную жалобу указывает на отсутствие оснований для отмены обжалуемого судебного акта, заявило ходатайство о рассмотрении дела без участия его представителя.

ООО «Жилсервис - 1» о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителя в судебное заседание не направил.

В суде первой инстанции Министерство и ООО «Жилсервис-1» указывали в отзывах на заявление органа местного самоуправления на законность и обоснованность требований администрации.

  В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся  представителей лиц, участвующих в деле.

 Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

         Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, пунктом 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьи 38, 158, 268, 269, 270 Бюджетного кодекса Российской Федерации, положениями  Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно - коммунального хозяйства» и исходил из того, что уполномоченный орган доказал законность и обоснованность оспариваемого представления.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Установлено по делу, что в период с 06.05.2013 по 24.05.2013 на основании приказа руководителя Управления от 29.04.2013 № 115 уполномоченные лица осуществили проверочные мероприятия  на предмет соблюдения законодательства Российской Федерации, в том числе Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» при предоставлении и использовании средств финансовой поддержки на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда в 2012 году в администрации города Заволжья Городецкого муниципального района Нижегородской области.

  Результаты проверочных мероприятий зафиксированы в акте от 24.05.2013.

По результатам проверки Управление пришло к выводу о том, что со стороны администрации имело место нецелевое расходование бюджетных средств на замену лифтового оборудования на сумму 3 716 219 рубля, в связи с чем 20.06.2013 Управление выдало администрации представление № 32-02-01-04/2981 о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в котором предложено в срок до 30.07.2013 рассмотреть настоящее представление и принять меры к устранению причин и условий совершения нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации  и недопущению в дальнейшем выявленного в ходе проверки нарушения; рассмотреть вопрос о привлечении к отвественности виновных лиц; до 30.07.2013 представить в Управление информацию о принятых мерах.

Не согласившись с выданным представлением, администрация обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

-несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

-нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 268 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в редакции действующей на момент рассматриваемых правоотношений, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет финансовый контроль за использованием средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, включая использование предоставляемых из указанных бюджетов субвенций, межбюджетных субсидий, иных субсидий и бюджетных кредитов. Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет контроль за исполнением органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований), законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре.

Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.06.2004 № 278, установлено, что Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, функции органа валютного контроля, а также функции по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» (пункт 1 Положения).

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями (пункт 4 Положения).

В целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности Федеральная служба финансово-бюджетного надзора имеет право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений (пункт 5.14.3 Положения).

В пункте 2 статьи 284 Бюджетного кодекса  Российской Федерации  установлено, что руководители Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и ее территориальных органов в порядке, установленном этим Кодексом и иными нормативными правовыми актами, при наличии оснований, установленных статьей 283 Кодекса выносят руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств представления о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, в том числе о возмещении средств.

Следовательно, Управление Росфиннадзора вправе осуществлять контроль и надзор в установленной сфере деятельности в виде проверок соблюдения органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре и направлять в пределах своей компетенции представления при наличии оснований, установленных статьей 283 Бюджетного кодекса  Российской Федерации, касающихся исполнения субъектами бюджетных правоотношений бюджетного законодательства.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования (статья 38 Бюджетного кодекса).

Согласно статье 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств обязан в том числе обеспечить целевой характер использования бюджетных средств.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса  Российской Федерации направление бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, является нецелевым использованием бюджетных средств.

В статье 281 Бюджетного кодекса Российской Федерации  установлено, что неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного данным Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

Одним из оснований применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации является нецелевое использование бюджетных средств (статья 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 5 Правил возврата финансовой поддержки, предоставленной за счет средств государственной корпорации - Фонда, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 № 1134, направление средств Фонда на цели, не соответствующие целям, определенным региональными адресными программами, для реализации которых предоставлена финансовая поддержка за счет средств Фонда, является нецелевым использованием средств финансовой поддержки, предоставленной за счет средств Фонда.

Статья 1 Федерального закона от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее- Федеральный закон № 185-ФЗ) указывает, что настоящий Федеральный закон в целях создания безопасных и благоприятных