Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 08.04.2014 по делу n А79-4640/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции указано, что данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается создание дискриминационных условий.

Из изложенного следует, что органам местного самоуправления запрещено принимать не только акты и совершать действия, которые приводят к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, но и те из них, которые могут привести к таким последствиям.

Статьей 4 Закона о защите конкуренции определено, что под товаром понимается объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; дискриминационные условия - условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статье 16 относит к вопросам местного значения городского округа создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В силу статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации заключение договора на торгах производится путем проведения торгов и с лицом, выигравшим торги. Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися (часть 5 статья 447 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В рассматриваемом случае, как установил суд первой инстанции на основании протокола от 12.05.2012 № 14, конкурс по 10 лотам признан несостоявшимся, в связи с чем организатором конкурса принято решение по всем лотам заключить договор с единственными участниками конкурса.

В соответствии с пунктом 4.5 Положения о конкурсе протокол является документом, удостоверяющим право победителя на заключение с организатором (заказчиком) перевозок договора на право осуществления пассажирских перевозок на выигранном в конкурсе маршруте. Срок подписания договора не должен превышать 15 дней после дня объявления победителя конкурса (пункт 4.6 Положения о конкурсе).

Положение о конкурсе не регламентирует порядок заключения договора, а определяет лишь срок для заключения договора, не устанавливая при этом последствий нарушения этого срока.

Согласно части 2 статьи 445 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации или иными законами заключение договора обязательно для стороны, направившей оферту (проект договора), и ей в течение тридцати дней будет направлен протокол разногласий к проекту договора, эта сторона обязана в течение тридцати дней со дня получения протокола разногласий известить другую сторону о принятии договора в ее редакции либо об отклонении протокола разногласий.

При отклонении протокола разногласий либо неполучении извещения о результатах его рассмотрения в указанный срок сторона, направившая протокол разногласий, вправе передать разногласия, возникшие при заключении договора, на рассмотрение суда.

Судом установлено и из материалов дела следует, что действий, определенных законодательством, от договаривающихся сторон не последовало. При этом со стороны администрации усматриваются непоследовательные действия, в том числе признание участников конкурса уклонившимися от заключения договора и совершение публичных действий по приглашению других лиц для осуществления пассажирских перевозок, а затем прямо противоположное действие - заключение договора с лицами, объявленными уклонившимися от заключения договора, и, соответственно, последующий отказ в рассмотрении заявок потенциальных желающих осуществлять перевозки временно.

В пункте 3.10 Положения о конкурсе предусмотрено, что в случае, если по окончании срока подачи заявок на участие в конкурсе подана только одна заявка или не подано ни одной заявки на участие в конкурсе, конкурс признается несостоявшимся.

Согласно пункту 4.7 Положения о конкурсе в случае, если конкурс признан несостоявшимся в соответствии с положениями пункта 3.10, и по окончании срока подачи заявок на участие в конкурсе подана только одна заявка на участие в конкурсе, и если указанная заявка соответствует требованиям и условиям, предусмотренным настоящей конкурсной документацией, организатор в течение 15 дней со дня рассмотрения заявки на участие в конкурсе имеет право заключить с участником конкурса, подавшем единственную заявку на участие в конкурсе, договор на право осуществления пассажирских перевозок.

В случае признания конкурса несостоявшимся и при наличии единственного допущенного участника заключение договора с единственным участником является правом администрации. Наряду с этим организатор конкурса при признании конкурса несостоявшимся вправе провести повторный конкурс и назначить временного перевозчика на период до проведения конкурса. При этом принятое решение об итогах конкурса должно быть в отношении всех участников одинаковым, создающим равные конкурентные условия для работы на релевантном рынке.

В данном случае суд установил, что договоры от 28.06.2012 на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в городе Чебоксары с предпринимателями Захаровым В.И. (маршрут № 49), Ивановым И.А. (маршрут № 50), Орловым В.П. (маршрут № 51), Соловьевым С.Б. (маршруты №№ 60, 60к) заключены с нарушением общего порядка заключения договоров и срока, предусмотренного пунктом 4.6 Положения о конкурсе, а также после признания (протокол от 16.07.2012 № 15) этих участников конкурса уклонившимися от заключения договоров.

Указанные предприниматели являются единственными допущенными участниками конкурса, но не победителями.

По пяти маршрутам договоры с предпринимателями Захаровым В.И. (маршрут № 49), Ивановым И.А. (маршрут № 50), Орловым В.П. (маршрут № 51), Соловьевым СБ. (маршруты №№ 60, 60к) заключены в августе 2012 года с нарушением срока и процедуры заключения договорных отношений.

По маршруту № 45 с единственным допущенным участником ООО «ТМК-1» договор не был заключен в связи с непредставлением информации о наличии водительского состава (письмо администрации от 15.01.2013                   № 12710 об отказе в заключении договора).

Вместе с тем имеющиеся в материалах дела документы свидетельствуют об исполнении ООО «ТМК-1» требований конкурсной документации и администрации по представлению необходимой информации.

При этом, как установил суд, в настоящее время перевозки по маршруту № 45 продолжает осуществлять Кооператив без договора на основании уведомления администрации от 31.05.2011 № 29/04-2188, в соответствии с которым право осуществлять пассажирские перевозки предоставлено Кооперативу только на период до проведения повторного конкурса и выявления победителя, то есть до 28.05.2012.

Пунктом 7.4 Положения об организации пассажирских перевозок установлено, что администрация определяет и назначает перевозчика на городской маршрут без проведения конкурса на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, путем публикации в течение 30 дней на официальном сайте города Чебоксары в сети Интернет объявления о предложении заключить договор на период до проведения очередного или повторного конкурса, но не более чем на 6 месяцев, в том числе в следующих случаях: досрочного прекращения регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом на действующем городском маршруте, включая отказ от исполнения договора и (или) досрочного расторжения договора; признания конкурса несостоявшимся в случаях, указанных в Положении о порядке проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом, утвержденном постановлением администрации.

Таким образом, суд обоснованно посчитал, что с момента подведения администрацией итогов открытого конкурса 12.05.2012 администрация, не заключив договор с единственным допущенным участником конкурса ООО «ТМК-1», предоставила тем самым Кооперативу преимущественное право осуществлять пассажирские перевозки по маршруту № 45.

Данные обстоятельства правомерно расценены антимонопольным органом и судом первой инстанции как создание дискриминационных условий деятельности ООО «ТМК-1» по доступу на рынок пассажирских перевозок по сравнению с иными участникам конкурса и Кооперативом, не отстраненным от осуществления деятельности, что сужает возможность равного соперничества на действующем рынке пассажирских перевозок.

Поскольку рынок пассажирских перевозок в г. Чебоксары является конкурентным, так как на данном рынке осуществляют деятельность множество хозяйствующих субъектов, заключение договоров на регулярные перевозки по г. Чебоксары должно быть осуществлено с обеспечением равного доступа всем участникам товарного рынка и на равных условиях.

Следовательно, является правильным вывод суда о том, что действия администрации по отказу ООО «ТМК-1» в заключении договора на право осуществления пассажирских перевозок в г. Чебоксары в данном случае создают неравные условия деятельности на рынке пассажирских перевозок, исключают соперничество с данным перевозчиком, что в свою очередь приводит к ущемлению его интересов и ограничению конкуренции.

Кроме того, судом установлено, что на момент представления заявки на участие в конкурсе заявка ООО «ТМК-1» была признана соответствующей требованиям конкурсной документации и было принято решение о заключении договора именно с данным обществом как с единственным участником. Своевременное заключение договора не состоялось не по вине ООО «ТМК-1», а в связи с оспариванием Кооперативом результатов открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок, оформленных протоколом от 12.05.2012 № 13 и протоколом от 12.05.2012 № 14 (дело № А79-7407/2012).

Пунктом 6.8 конкурсной документации на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок в г. Чебоксары, утвержденной постановлением администрации от 16.01.2008 № 10,