Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 05.07.2009 по делу n А79-3748/2008. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда в части и принять новый с/а

 ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004                 № 331 «Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе» определено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу).

Федеральная антимонопольная служба осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Федеральная антимонопольная служба возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе (пункт 5.3.10).

Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации (статья 1).

Настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (статья 3).

Согласно статье 23 закона антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:

1) возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;

2) выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Удовлетворяя требование заявителя о признании незаконным решения Управления в части признания нарушением Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» действий заявителя, выразившихся в заключении 01.09.2006 с ООО «УК-Комфорт» договора передачи в доверительное управление муниципального жилого фонда и дополнительного соглашения к нему от 26.08.2007, суд первой инстанции исходил из того, что оно не соответствует Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» и нарушает права и законные интересы заявителя.

Суд первой инстанции правильно указал, что в соответствии со статьями 41 и 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства комиссия обязана определить нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия); в решении по делу о нарушении антимонопольного законодательства должны содержаться выводы о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства в действиях (бездействии) ответчика по делу.

Установлено, что решением от 19.05.2008 по делу № 14-АМЗ-2008 комиссия Управления признала нарушением пункта 2 части 1 статьи 15, пункта 4 статьи 16 и статьи 20 Федерального закона от 26.07.2007 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» действия администрации района  по заключению 01.09.2006 с ООО «УК-Комфорт» договора передачи в доверительное управление муниципального жилого фонда до проведения органом местного самоуправления конкурса

Вместе с тем, на момент заключения договора действовал Закон РСФСР от 22.03.1991 № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Поэтому антимонопольному органу следовало проверить законность действий органа местного самоуправления на соответствие законодательству, действовавшему именно на тот момент. Федеральный закон от 26.07.2007                 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», вступивший в силу с 27.10.2006, не подлежал  применению при рассмотрении вопроса о законности действий администрации района по заключению договора от 01.09.2006.

Данное обстоятельство является достаточным основанием для признания незаконным решения антимонопольного органа в этой части.

При этом подлежит исключению из мотивировочной части судебного акта указание суда на то, что на момент принятия 19.05.2008 оспариваемого решения Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в силу не вступил. Однако этот вывод суда первой инстанции не привел к принятию неправильного по существу решения в этой части.

С учетом всего вышеизложенного апелляционный суд приходит к заключению, что суд первой инстанции законно и обоснованно удовлетворил требования органа местного самоуправления о признании незаконным решения антимонопольного органа от 19.05.2008 в части признания незаконными действий администрации Мариинско-Посадского района Чувашской Республики по заключению 01.09.2006 с ООО «УК-Комфорт» договора передачи в доверительное управление жилищного фонда как не соответствующих Федеральному закону от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Одновременно суд апелляционной инстанции считает, что требования о признании незаконным решения антимонопольного органа от 19.05.2008 в части признания незаконными действий администрации района по заключению с ООО «УК-Комфорт» дополнительного соглашения от 26.08.2007 не подлежат удовлетворению по следующим основаниям.

Установлено, что на основании проведенных общих собраний собственников квартир дома № 13 по ул.Николаева и дома № 59 по ул.Курчатова в г.Мариинском Посаде ООО «УК-Гарантия» и собственники квартир заключили договоры управления многоквартирными домами от 31.12.2007.

Согласно части 7 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено договором управления многоквартирным домом, управляющая организация обязана приступить к выполнению такого договора не позднее чем через тридцать дней со дня его подписания.

В силу части 10 статьи 162 Жилищного кодекса Российской Федерации управляющая организация за тридцать дней до прекращения договора управления многоквартирным домом обязана передать техническую документацию на многоквартирный дом и иные связанные с управлением таким домом документы вновь выбранной управляющей организации, товариществу собственников жилья либо жилищному кооперативу или иному специализированному потребительскому кооперативу либо в случае непосредственного управления таким домом собственниками помещений в таком доме одному из данных собственников, указанному в решении общего собрания данных собственников о выборе способа управления таким домом, или, если такой собственник не указан, любому собственнику помещения в таком доме.

ООО «УК-Комфорт», ранее занимавшееся управлением домами, должно было передать вновь выбранной управляющей компании всю техническую документацию, связанную с управлением многоквартирными домами.

Однако такая документация фактически не передавалась и 26.08.2007 между администрацией района и ООО «УК-Комфорт» было заключено дополнительное соглашение к договору от 01.09.2006.

Вместе с тем, при заключении дополнительного соглашения к договору от 01.09.2006 администрация Мариинско-Посадского района не учла требования статьи 20 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», согласно которой государственная или муниципальная помощь предоставляется с предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа.

Федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, имеющие намерение предоставить государственную или муниципальную помощь, направляют в антимонопольный орган ходатайство о даче согласия на предоставление такой помощи.

Согласно статье 19 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» государственная или муниципальная помощь - предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями преимущества, которое обеспечивает отдельным хозяйствующим субъектам по сравнению с другими участниками рынка (потенциальными участниками рынка) более выгодные условия деятельности на соответствующем товарном рынке, путем передачи имущества и (или) иных объектов гражданских прав, прав доступа к информации в приоритетном порядке.

Термин "иные объекты гражданских прав", применяемый в изложенном определении понятия "государственная или муниципальная помощь", следует толковать с позиций гражданского законодательства. В соответствии со статьей 128 Гражданского кодекса Российской Федерации к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права; работы и услуги; информация; результаты интеллектуальной деятельности, в том числе исключительные права на них (интеллектуальная собственность); нематериальные блага.

Передача федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями хозяйствующим субъектам государственного или муниципального имущества в пользование без проведения публичных процедур является предоставлением преимущества отдельным хозяйствующим субъектам, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» предоставление таких преимуществ является государственной или муниципальной помощью и подлежит контролю в рамках главы 5 вышеупомянутого закона. Следовательно, предоставление таких преимуществ в нарушение установленных статьями                 19 - 20 Закона о конкуренции оснований и порядка предоставления будет являться запрещенной государственной или муниципальной помощью.

По настоящему делу установлено, что орган местного самоуправления по истечении срока действия договора доверительного управления с ходатайством о даче согласия на предоставление такой помощи в антимонопольный орган не обращался.

Заключение администрацией района и ООО «УК-Комфорт» 26.08.2007 дополнительного соглашения к договору от 01.09.2006  без согласования с ним антимонопольный орган законно и обоснованно расценил как согласованные действия, которые ограничивают конкуренцию и ущемляют интересы ООО «УК-Гарантия», поскольку администрация района, передав ООО «УК-Комфорт» в доверительное управление жилой фонд на неопределенный срок без согласования с антимонопольным органом, ограничила доступ управляющим организациям, в том числе ООО                       «УК-Гарантия», к управлению многоквартирными домами и не обеспечила равных условий.

Согласно статье 165 Жилищного кодекса Российской Федерации   в  целях создания условий для управления многоквартирными домами органы местного самоуправления обеспечивают равные условия для деятельности управляющих организаций независимо от организационно-правовых форм.

Статья 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещает федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Ограничение конкуренции в данном случае выразилось в ограничении доступа на рынок управления многоквартирными домами путем создания благоприятных условий ООО «УК-Комфорт» в ущерб интересам других управляющих организаций, осуществляющих деятельность на данном рынке, в том числе ООО «УК-Гарантия».

В соответствии со статьей 18 Федерального закона от 29.12.2004                     № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» установлена обязанность органов местного самоуправления провести открытый конкурс по выбору управляющих организаций только в случае, если до 01.01.2007