Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.10.2014 по делу n А48-286/2013. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

Российской Федерации» следует, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 г. предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения ст.ст. 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005 г.), ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий.

Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого отнесено финансирование соответствующих льгот.

В соответствии с п/п. 12 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта, относится и реализация субъектом Российской Федерации права на государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении. При реализации субъектом Российской Федерации права на государственное регулирование тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении, у последнего возникает обязанность по возмещению перевозчику убытков за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Приказами Управления по тарифам Орловской области от  21.12.2009 г. № 931-Т и от 02.12.2011 г. № 1209-Т установлен тариф на услугу по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области в размере 15 рублей за одну зону.

Таким образом, Орловская область воспользовалась своим правом, предусмотренным Постановлением Правительства Российской Федерации № 239 от 07.03.1995 г. «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», отрегулировав тарифы и приняв обязательства по возмещению денежных средств, возникающие вследствие регулирования тарифов.

В соответствии с п. п. 1, 2 ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно ст. 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

В силу ст. 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

На основании ст. 1071 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с настоящим Кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если в соответствии с п. 3 ст. 125 настоящего Кодекса эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

В настоящем случае главным распорядителем средств областного бюджета по данному виду доходов является Департамент финансов Орловской области.

Исходя из приведенных норм материального права, судебная коллегия  приходит к выводу об обоснованности заявленных требований ОАО «Центральная ППК» о взыскании с казны муниципального образования в лице соответствующего органа убытков в виде потерь в доходах от осуществления финансово-хозяйственной деятельности ОАО «Центральная ППК» на территории Орловской области по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом пригородного сообщения в 2011 году.

Доводы ответчика и третьих лиц, с которыми согласился суд первой инстанции, о том, что Орловская область выполнила все принятые на себя в соответствии с Договором № 205/10 от 21.12.2010 г., Законом Орловской области от 03.10.2010 г. № 1150-03 «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» и Постановлением Правительства Орловской области от 29.12.2010 г. № 461 обязательства по предоставлению истцу субсидий и, что данные нормативно-правовые акты истцом не оспорены и не признаны недействительными, являются несостоятельными, исходя из следующего.

Согласно п. 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 г. № 145 «Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами» тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным, а решение или действия (бездействие) государственного органа - незаконными, сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями  (бездействием). В названном случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий  (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда.

В соответствии с правовой позицией, содержащейся в Постановлении Президиума ВАС РФ от 28.02.2012 г. № 14489/11, возложение на публично-правовое образование ответственности за понесённые компанией убытки без исследования вопроса о соответствии закону или иному правовому акту  акта государственного органа этого публично-правового образования, утвердившего спорные тарифы, не соответствует условиям, при наличии которых допускается возмещение вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов по правилам ст.ст. 16 и 1069 ГК РФ.

Тарифы, установленные Приказами Управления по тарифам Орловской области от 21.12.2009 г. № 931-Т и от 02.12.2011 г. № 1209-Т, соответствовали закону и не нарушали права ОАО «Центральная ППК», поскольку действующее законодательство предусматривало обязанность субъекта Российской Федерации компенсировать возникшие от их применения убытки.

Закон Орловской области от 03.10.2010 г. № 1150-03 «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» и Постановлением Правительства Орловской области от 29.12.2010 г. № 461 в нарушение вышеуказанных положений федерального законодательства не предусматривают возможности полного возмещения убытков, расходов транспортных организаций, понесенных в связи с осуществлением деятельности по регулируемым тарифам, и сводятся к распределению между указанными организациями денежных средств, заложенных в бюджет на соответствующий год, без учета реальной потребности указанных организаций в возмещении затрат на осуществление регулируемой деятельности.

В силу положений ч. 2 ст. 13 АПК РФ в той части, в которой Закон Орловской области от 03.10.2010 г. № 1150-03 «Об областном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» и Постановление Правительства Орловской области от 29.12.2010 г. № 461 ограничивают размер ответственности субъекта Российской Федерации, подлежат применению нормативные правовые акты, имеющие большую юридическую силу.

Принимая нормативно-правовой акт и устанавливая тарифы, Орловская область как субъект Российской Федерации должна была обеспечить полную компенсацию ОАО «Центральная ППК» выпадающих доходов, в противном случае нарушаются права последнего на полное возмещение убытков.

Пленум ВАС РФ в п. 16 Постановления от 22.06.2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснил, что при рассмотрении исков организаций,  предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары  (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы, судам необходимо иметь в виду, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во          исполнение законов, установивших льготы, предусматривает                            последующую компенсацию неполученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков,  обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот,  предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы.

Необходимо учитывать, что публично-правовое образование может предотвратить возникновение у указанных организаций соответствующих убытков путем отмены или приостановления действия норм о тех или иных льготах, финансирование которых им не предполагается.

Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Из материалов дела следует, что суммы, предусмотренные в бюджете Орловской области на 2011 год и предназначенные для финансирования данного расходного обязательства, не обеспечили полную компенсацию выпадающих доходов от оказания услуг по перевозке пассажиров по установленным тарифам, что свидетельствует о вине Орловской области в причинении обществу убытков и о наличии причинно-следственной связи между ее действиями (бездействием) и возникшими у общества убытками.

Орловской областью не принято мер к предотвращению возникновения у ОАО «Центральная ППК» соответствующих убытков путем отмены, изменения или приостановления действия норм о тех или иных льготах, финансирование которых ею не предполагалось.

Из материалов дела видно, что на протяжении всего времени действия Договора № 205/10 от 21.12.2010 г. Правительство Орловской области принимало от ОАО «Центральная ППК» выполняемые работы согласно ежемесячным и ежеквартальным отчетам без замечаний.

Факт и объем оказанных ОАО «Центральная ППК» услуг по перевозке в поездах пригородного железнодорожного сообщения на территории Орловской области за спорный период с применением тарифов, установленных Орловской областью подтвержден материалами дела.

ОАО «Центральная ППК» применило расчетный метод определения суммы убытков, поскольку способ определения расходов, а, соответственно, и убытков от пригородных железнодорожных перевозок по регулируемым тарифам на законодательном уровне в настоящее время не разработан, что соответствует правовой позиции, приведенной в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.06.2009 г. № 2992/09.

Согласно уточненному расчету истца размер убытков составил 201 985 602 руб.

Расчет убытков, полученных в результате государственного регулирования тарифов и осуществления перевозки пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области в 2011 году, исчислен истцом арифметическим способом, исходя из данных экспертного заключения, выполненного группой экспертов Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий НИУ «Высшая школа экономики» и ФГБОУ ВПО «Орловский государственный институт экономики и торговли», проведенного по настоящему делу. Согласно указанному экспертному заключению фактические экономически обоснованные затраты ОАО «Центральная ППК» на услугу по перевозке пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении на территории Орловской области на 2011 год составили 284 281 854 руб.

Суд первой инстанции не принял указанное заключение экспертов как надлежащее доказательство размера убытков, указав на наличие имеющихся в нем противоречий и отсутствие ходатайств сторон о проведении повторной экспертизы.

Исходя из правовых позиций Президиума ВАС РФ, сформулированных в Постановлении Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 г. № 17044/12 по делу № А76-9442/2011, в п. 6 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 г. № 62 «О некоторых вопросах возмещения убытков лицами, входящими в состав органов юридического лица», суд не может полностью отказать в удовлетворении требования о возмещении убытков только по той причине, что размер убытков не может быть установлен с разумной степенью достоверности. В этом случае размер подлежащих возмещению убытков определяется с учетом всех обстоятельств дела исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности.

Судебная коллегия апелляционного суда не может согласиться с выводами суда первой инстанции о недоказанности истцом размера убытков.

Несмотря на отсутствие ходатайств сторон о назначении повторной судебной экспертизы, учитывая отсутствие разработанного на законодательном уровне способа определения экономически обоснованных расходов субъекта естественных монополий, осуществляющего деятельность в сфере услуг железнодорожных перевозок в пригородном сообщении, суд должен был применить расчетный метод определения размера убытков, с учетом всех представленных в подтверждение документов, обстоятельств дела, исходя из принципов справедливости и соразмерности ответственности.

Судебная коллегия полагает возможным принять за основу расчета выводы квалифицированных специалистов, приведенные в экспертном заключении, выполненном группой экспертов Института проблем ценообразования и регулирования естественных монополий НИУ «Высшая школа экономики» и ФГБОУ ВПО «Орловский государственный институт экономики и торговли», между