Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.10.2015 по делу n А76-4360/2015. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

от 15.05.2007) и от 23.07.2007 № 819 о предоставлении в аренду земельного участка  ООО «Снежинск «КАПИТАЛ СИТИ»  по договору аренды земельного участка № 52-2007 от  23.07.2007  был предоставлен с предварительным согласованием места размещения объекта по акту выбора земельного участка № 68/01/2006 от 29.05.2006  в аренду земельный участок из земель населённых пунктов с кадастровым номером                № 74:40:0101013:0035, площадью 5893,86 кв.м., для строительства торгового комплекса с автостоянкой сроком на 3 (три) года с последующим пролонгированием данного договора по дополнительным соглашениями  (т.2 л.д.35-42, 82-112, т. 3 л.д. 9-14,73-83).       О предстоящем предоставлении данного земельного участка население и потенциальные претенденты были проинформированы посредством  публикации соответствующей информации в газете «Известия Собрания депутатов и администрации г. Снежинска» от 28.05.2006 № 7 (28) (т.3 л.д. 9). Претензий относительно соблюдения порядка предоставления данного земельного участка со стороны антимонопольного органа в ходе проверки не возникло.

         Впоследствии, получив в аренду под строительство основной земельный участок с кадастровым номером № 74:40:0101013:0035  площадью                          5893,86 кв.м., общество обратилось в орган местного самоуправления с заявлениями о предоставлении ему в аренду земельного участка, прилегающего к арендуемому им земельному участку, согласно прилагаемой схеме для размещения парковок и организации проезда (т. 2 л.д. 41-43, 89, 102,103, т. 3 л.д. 84,86,88). На данные заявления общества Администрация города Снежинска Челябинской области в лице Управления по градостроительству и землеустройству ответила утвердительно, указав на то, что увеличение площади земельного участка возможно путём изменения границ существующего земельного участка, предоставленного ранее на праве аренды для строительства торгового комплекса с автостоянкой, либо путём оформления дополнительного (смежного) земельного участка для размещения парковок и организации подъездных путей (письма Администрации от 11.12.2007 № 22-2.15/1563, от 08.04.2008 № 22-6.4/107, от 12.11.2011 № Г-04-08/1971, от 15.12.2011 № Г-04-08/1971  и т.д. ( т. 3 л.д. 85, 87, т.2 л.д.104)).

         По итогам переписки с обществом постановлением Администрации Снежинского городского округа № 203 от 20.02.2012 утверждены схемы расположения земельных участков: площадью 1150,0 кв.м. для строительства торгового комплекса с автостоянкой, цель использования – «расширение земельного участка с кадастровым номером 74:40:0101013:0035»;  площадью 660, 0 кв.м. для общего пользования (уличная сеть), цель использования – «для размещения гостевой автомобильной стоянки открытого типа и объектов благоустройства» (т. 2 л.д. 44,45, т. 3 л.д. 100, 101, т. 4 л.д. 26).

13.04.2012  между муниципальным образованием «город Снежинск», от имени которого действовала Администрация Снежинского городского округа, и ООО «Снежинск «КАПИТАЛ СИТИ» заключено соглашение, по условиям пункта 1.1. которого общество приняло на себя обязательства по обустройству гостевой автомобильной стоянки открытого типа и объектов благоустройства на земельных участках из земель населённых пунктов с кадастровыми номерами 74:40:0101013:1180, площадью 651 кв.м. и 74:40:0101013:1181 площадью 1 151 кв.м., расположенных   на ул. Ломинского в г. Снежинске.  Пунктом 3 названного соглашения установлено, что работы по благоустройству выполняются обществом после предоставления ему земельных участков в аренду в соответствии с договорами аренды, заключаемыми с КУИ                             г. Снежинска. Как следует из пункта 6 соглашения от 13.04.2012, результаты работ по обустройству гостевой автомобильной стоянки открытого типа и объектов благоустройства являются неотделимыми улучшениями данных участков, выполнение указанных работ не влечёт правовых последствий в виде получения обществом прав на указанные земельные участки, равно как и не изменяет их принадлежности (т. 1 л.д. 119).

После заключения данного договора Администрацией Снежинского городского округа принято постановление № 607 от 15.05.2012 о предоставлении ООО «Снежинск «КАПИТАЛ СИТИ» сроком до 23.04.2013 в аренду земельного участка из земель населённых пунктов с кадастровым номером 74:40:0101013:1180, площадью 651 кв.м, местоположение:                               г. Снежинск, ул. Ломинского, целевое использование – «для размещения гостевой автомобильной стоянки открытого типа и объектов благоустройства», на основании которого Комитетом заключен договор аренды данного земельного участка для размещения гостевой автомобильной стоянки открытого типа и объектов благоустройства  № 56-2012 от 15.05.2012 (т. 1 л.д. 74-76, т.2 л.д. 22 – 25).

Помимо этого, Администрацией Снежинского городского округа принято постановление № 608 от 15.05.2012 (т.2 л.д. 28) о предоставлении ООО «Снежинск КАПИТАЛ СИТИ» сроком до 23.04.2013 в аренду земельного участка из земель населённых пунктов с кадастровым номером 74:40:0101013:1181, площадью 1151 кв.м, местоположение: г. Снежинск,                ул. Ломинского, для строительства торгового комплекса с автостоянкой, целевое использование – «для расширения земельного участка с кадастровым номером 74:40:0101013:0035, на основании которого МКУ «Комитет по управлению имуществом города Снежинска» заключен договор аренды земельного участка № 55-2012 от 15.05.2012» (т. 1 л.д. 77,78, т.2 л.д. 28-30).

В соответствии с соглашением о прекращении действия договоров аренды земельных участков № 55-2012 от 15.05.2012 и № 56-2012 от 15.05.2012 действие указанных договоров аренды прекращено, земельные участки вместе с неотделимыми улучшениями, произведёнными арендатором безвозмездно, были возвращены органу местного самоуправления (т. 1 л.д. 117,118).

         По итогам проведённой проверки  УФАС по Челябинской области принято решение от 28.11.2014  по делу № 44-07/14 (т.1 л.д. 145-154), в резолютивной части которого  признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона № 135-ФЗ от 26.07.2006 «О защите конкуренции», (далее -Закон о защите конкуренции), статьи 15 Федерального закона «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» № 381-ФЗ от 28.12.2009 (далее - Закон о торговле) действия Администрации Снежинского городского округа по созданию преимущественных условий деятельности ООО «Снежинск «КАПИТАЛ СИТИ» путём предоставления в соответствии с постановлениями № 608 от 15.05.2012, № 607 от 15.05.2012 земельных участков с кадастровыми номерами 74:40:0101013:1180, 74:40:0101013:1181 в аренду без соблюдения требований об обязательном предварительном информировании неопределённого круга лиц о возможности предоставлении их в пользование, при условии возникновения обязанности по информированию населения о предстоящем предоставлении земельных участков с учётом целей их предоставления на основании пункта 3 статьи 31, пункта 1 статьи 34 Земельного кодекса Российской Федерации, поскольку они могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на территории Снежинского городского округа путём создания необоснованных преимущественных условий обществу при предоставлении земельных участков (пункт 1).

Помимо этого, признаны нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, статьи 15 Закона о торговле действия МКУ «Комитет по управлению имуществом города Снежинска» по заключению договоров № 55-2012, № 56-2012 от 15.05.2012 без соблюдения требований об обязательном предварительном информировании неопределённого круга лиц о возможности предоставлении их в пользование, поскольку они могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на территории  Снежинского городского округа путём создания необоснованных преимущественных условий обществу при предоставлении земельных участков (пункт 2).

Пунктом 3 названного решения  Администрации Снежинского городского округа, МКУ «Комитет по управлению имуществом города Снежинска» предписания, предусмотренные частью 3 статьи 23 Закона о защите конкуренции, решено не выдавать.

Не согласившись с принятым решением, КУИ г. Снежинска оспорил его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции  пришёл к выводу о том, что Администрацией г. Снежинска Челябинской области и КУИ г. Снежинска Челябинской области допущены нарушения установленного ст. ст. 31, 34 Земельного кодекса Российской Федерации требования о публичном информировании населения о предстоящем предоставлении земельных участков с кадастровыми номерами 74:40:0101013:1180, 74:40:0101013:118, которые нарушают также ст. 15 Закона о торговле и ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, поскольку данные нарушения могли привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на территории г. Снежинска путём создания необоснованных преимуществ при предоставлении данных земельных участков.

При этом судом первой инстанции не учтено следующее:

В силу ст. 15 Закона о торговле органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и(или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

Закон о защите конкуренции направлен на предупреждение и пресечение недопущения, ограничения, устранения конкуренции, в том числе органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации, в целях обеспечения единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защиты конкуренции и создания условий для эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 ст. 15 названного Закона установлено, в частности, что органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закреплённые приведённой нормой запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия органов власти и местного самоуправления в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

Согласно разъяснениям Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенным в п. 8 постановления от 30.06.2008 N 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства», при рассмотрении дел, связанных с нарушением ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов местного самоуправления, их действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Пунктом 7 ст. 4 упомянутого Закона конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В соответствии с подп. «д» п. 2 ч. 1 ст. 23 названного Закона антимонопольный орган наделён рядом полномочий в целях реализации своих функций и целей данного Закона, в том числе по недопущению действий, которые могут являться препятствием для возникновения конкуренции и (или) могут привести к ограничению, устранению конкуренции и нарушению антимонопольного законодательства.

В силу ч. 1 ст. 39 отмеченного Закона антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства. При этом полномочия антимонопольного органа направлены исключительно на защиту конкуренции.

Из совокупности приведённых норм права следует, что антимонопольный орган полномочен вынести соответствующее решение об обнаружении и пресечении антимонопольного нарушения лишь в том случае, когда нарушение хозяйствующим субъектом, либо соответствующим органом действующего законодательства привело, либо могло привести к нарушению охраняемого законом баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на одном и том же рынке в соответствующих географических границах.

Иное нарушение действующего законодательства само по себе не является нарушением ст. 15 указанного Закона и ст. 15 Закона о торговле. При этом субъектный состав правоотношений, внутри которых было совершено хозяйствующим субъектом, либо соответствующим органом нарушение действующего законодательства, квалифицирующего значения для вывода о совершении именно антимонопольного нарушения не имеет.

Частью 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия решения о нарушении антимонопольного законодательства, возлагается на антимонопольный орган.

Статья 15 Закона о защите конкуренции не презюмирует, что любое нарушение закона со стороны органов, осуществляющих публичные полномочия, является ограничением конкуренции.

Оценивая действия (бездействие) органов местного самоуправления на предмет их соответствия требованиям антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе рассматривать дела и принимать решения о нарушении органом местного самоуправления   земельного или какого-либо иного законодательства, если это не связано