Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2008 по делу n А47-8353/2007. Отменить решение полностью и принять новый с/а

фондами обязательного медицинского страхования  контрольных проверок целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в медицинских учреждениях, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования, утвержденной приказом Федерального Фонда обязательного медицинского страхования от 17 декабря 1998 №100, Программой проверки целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в лечебно-профилактических учреждениях, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования Оренбургской области, утвержденной приказом Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования от 15 марта 2007 №41. Факты нарушений при проведенной фондом проверке из материалов не усматриваются,  доказательств обратного лечебным учреждением не представлено. Порядок оформления результатов проверки соответствует порядку, установленному Программой проверки целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в лечебно-профилактических учреждениях, функционирующих в системе обязательного медицинского страхования Оренбургской области, утвержденной приказом Оренбургского областного Фонда обязательного медицинского страхования от 15 марта 2007 №41. Оспариваемое предписание оформлено в соответствии с требованиями, установленными названной программой проверки.

На основании материалов дела, судом апелляционной инстанции установлено, что размер суммы расходования денежных средств с превышением норматива на оплату труда и факт такого превышения, установленные оспариваемым предписанием,  заявителем не оспариваются.

Между тем, заинтересованным лицом при проверке правомерно установлен факт нецелевого использования указанных денежных средств.

В соответствии со статьей 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации под нецелевым использованием бюджетных средств, понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В силу пункта 4.8 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденных Постановлением администрации Оренбургской области от 17 марта 2003 года №52-п расчеты между страховщиком и медицинским учреждением производятся путем оплаты счетов медицинского учреждения. С учетом пункта 3.1 данных правил медицинское учреждение представляет счета на оплату фонду ОМС.

Порядок расчетов между фондом ОМС и медицинским учреждением регламентируется территориальной программой обязательного медицинского страхования и положением о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования.

Указанное положение определяет виды и способы оплаты медицинских услуг, разрабатывается и утверждается главным управлением здравоохранения Оренбургской области и фондом ОМС в установленном порядке.

Во исполнение Закона Российской Федерации от 28 июня 1991 года №1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», Постановления Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года №461 «О программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2006 год»  постановлением Правительства Оренбургской области от 26 февраля 2006 года №51-П утверждена Территориальная программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2006 год (далее – территориальная программа, программа), согласно которой источниками поступления финансовых средств на реализацию названной программы являются средства бюджетов всех уровней, средства обязательного медицинского страхования, аккумулированные в Оренбургском областном фонде обязательного медицинского страхования, и другие поступления.

В расчеты средней стоимости единицы объема медицинской помощи согласно названной программы включены следующие статьи расходов медицинских учреждений (организаций), в соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 года №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 23 декабря 2004 года):

- подстатья 211 «Заработная плата», включая выплаты за работу, связанную с непосредственным обслуживанием больных синдромом приобретенного иммунодефицита (далее - СПИД) и ВИЧ-инфицированных при оказании медицинской помощи в рамках программы обязательного медицинского страхования, в учреждениях (организациях), работающих в системе обязательного медицинского страхования;

-   подстатья 213 «Начисления на оплату труда»;

-   статья 340 «Увеличение стоимости материальных запасов» - расходы на приобретение медикаментов, включая приобретение крови и ее компонентов, перевязочных средств, медицинского инструментария со сроком службы до 12 месяцев, реактивов и химикатов, стекла и химпосуды, продуктов питания;

- статья 310 «Увеличение стоимости основных средств» - расходы на приобретение мягкого инвентаря и обмундирования, медицинского инструментария со сроком службы более 12 месяцев;

- подстатья 226 «Прочие выплаты» в части расходов на оплату труда (с учетом начисления единого социального налога) врачей-консультантов, врачей-экспертов, не состоящих в штате данного учреждения (организации), привлекаемых по договорам, в том числе договорам гражданско-правового характера; по возмещению штрафных санкций, взысканных с медицинских учреждений (организаций) на основании положения о вневедомственной экспертной оценке качества медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области на оплату внешних медицинских услуг; расходы учреждения по оплате договоров на оказание услуг: по оплате стоимости анализов, производимых в других учреждениях (при отсутствии своей лаборатории); расходы по оплате за организацию питания предприятиями общественного питания (при отсутствии пищеблока).

Территориальной программой установлено, что финансирование медицинских учреждений (организаций), работающих в системе обязательного медицинского страхования, осуществляется в соответствии с Положением о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования, введенного в действие приказом Министерства здравоохранения Оренбургской области и Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования от 27 февраля 2006 года №159/34, по тарифам, утвержденным на 2006 год Генеральным тарифным соглашением в системе обязательного медицинского страхования.

В силу пункта 4.8 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденных Постановлением администрации Оренбургской области от 17 марта 2003 года №52-п, согласование и утверждение тарифов на медицинские и иные услуги по программам обязательного медицинского страхования проводится комиссией по согласованию тарифов, утверждаемой администрацией области, в составе представителей фонда ОМС, главного управления здравоохранения Оренбургской области, страховых медицинских организаций, медицинских учреждений, финансового управления администрации области, обкома профсоюза медицинских работников и ассоциации медицинских работников.

Согласно Генеральному тарифному соглашению от 21 марта 2006 года  за счет средств, выделяемых фондом на обязательное медицинское страхование, осуществляется  оплата по пяти статьям и с целью оптимизации структуры расходов медицинских учреждений и обеспечения прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи должного качества названным соглашением установлен нормативный уровень расходов медицинских учреждений нам заработную плату и начисления на оплату труда в процентах к стоимости единицы медицинской помощи (том 1, л.д. 73-76). Соглашениями от 26.05.2006 и от 26.12.2006 о внесении изменений в Генеральное тарифное соглашение (том 1, л.д. 67-68, 70-71) установлен средний нормативный уровень расходов на заработную плату и начисления на оплату труда в процентах к сумме средств, поступивших за выполнение объемных показателей плана-задания в 2006 году, ряда медицинских учреждений, который с 01.01.2006 составил 61 %, с 01.03.2006 – 65 %, с 01.10.2006 – 68 % (том 1, л.д. 69, 72).    

Остальные средства, выделяемые фондом на обязательное медицинское страхование, должны были быть направлены на оплату по трем оставшимся из пяти статей расходов. 

В соответствии  с пунктом 1.5 Генерального тарифного соглашения сумма перерасхода лимита расходов на вышеуказанные статьи расходов классифицируются как нецелевое использование средств ОМС и подлежит удержанию (том 1, л.д. 75).

С учетом вышеизложенного исходя из смысла понятия «нецелевого использования бюджетных средств», установленного 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что, расходуя средства сверх установленных Генеральным тарифным соглашением лимитов на оплату расходов на заработную плату и начисления на оплату труда, лечебное учреждение использовало денежные средства, выделенные фондом в 2006 году,  не по целевому назначению. Причем превышение средств обязательного медицинского страхования на заработную плату и начисления на оплату труда больницей осуществлено за счет уменьшения средств, предусмотренных в структуре тарифа на оплату других статей, финансируемых за счет средств ФОМС в рамках реализации территориальной программы на 2006 год.

Доводы заявителя об отсутствии правовых оснований для применения тарифов, установленных Генеральным тарифным соглашением, поскольку данные тарифы должны утверждаться комиссией по согласованию тарифов, судом не принимаются, поскольку не соответствуют действующему законодательству.

Согласно пункту 4.8 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утвержденным Постановлением администрации Оренбургской области от 17 марта 2003 года №52-п, согласование и утверждение тарифов на медицинские и иные услуги по программам обязательного медицинского страхования проводится комиссией по согласованию тарифов, утверждаемой администрацией области, в составе представителей фонда ОМС, главного управления здравоохранения Оренбургской области, страховых медицинских организаций, медицинских учреждений, финансового управления администрации области, обкома профсоюза медицинских работников и ассоциации медицинских работников.

Названная комиссия в Оренбургской области создана не была, что заинтересованным лицом не отрицается.

Суд апелляционной инстанции принимает ссылку подателя апелляционной жалобы на то, что поскольку состав комиссии в субъекте Российской Федерации не был утвержден, тарифы в системе ОМС на территории Оренбургской области в 2006 году определялись в соответствии со статьей 24   Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан Российской Федерации» от 28.06.1991 №1499-1 путем подписания соглашения между Минздравом области, региональным отделением медицинской ассоциации, страховыми медицинскими организациями и фондом ОМС. Причем данной нормой не предусмотрено создание соответствующей комиссии.

Из содержания Генерального тарифного соглашения видно, что в его подписании принимали участие представители всех поименованных в указанной норме организаций, тарифы установлены не фондом единолично, а коллегиально в соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан Российской Федерации» от 28.06.1991 №1499-1, нарушений законодательства при заключении данного соглашения не усматривается.

Генеральным тарифным соглашением фонд совместно с названными организациями не устанавливает ограничение направляемых на выплату заработной платы средств, как утверждает заявитель, а с целью оптимизации структуры расходов медицинских учреждений и обеспечения прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи должного качества устанавливает нормативный уровень расходов медицинских учреждений на заработную плату и начисления на оплату труда в процентах к стоимости единицы медицинской помощи.

В связи с чем, названное тарифное соглашение не может являться нормативным актом.

Таким образом, доводы заявителя о превышении фондом своих полномочий при установлении тарифов и отсутствии у фонда права законодательной инициативы, также отклоняются судом апелляционной инстанции.

Согласно Указу Президента Российской Федерации от 25.07.1996 №1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации», государственные средства, израсходованные незаконно, подлежат возмещению по предписаниям соответствующих органов государственного финансового контроля в течение месяца после выявления указанных нарушений. О праве на удержание суммы перерасхода (нецелевого использования средств ОМС) в случае превышения лечебно-профилактическим учреждением лимита расходов также указано в пункте 1.5 Генерального тарифного соглашения (том 1, л.д. 75).  

Суд апелляционной инстанции отклоняет довод государственного учреждения о том, что в связи с установлением Генеральным тарифным соглашением предельного уровня на оплату труда в структуре тарифа на единицу объема медицинской помощи, были нарушены права работников, установленные Трудовым кодексом Российской Федерации.

В соответствии с разделом 3 Территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации в Оренбургской области бесплатной медицинской помощи на 2006 год остальные расходы (кроме включенных в расчеты средней стоимости единицы объема медицинской помощи согласно названной территориальной программы), предусмотренные действующим законодательством для медицинских учреждений (организаций), осуществляются за счет средств их собственников, в том числе за счет бюджетов всех уровней. 

В связи с чем, учреждение не вправе было решать вопрос о выплате той части заработной платы, которая была начислена сверх выделенных фондом денежных средств на оплату труда  в соответствии с утвержденными тарифами, за счет уменьшения расходов на другие статьи.

Ссылка заявителя на то, что утвержденный план-задание на оказание медицинских услуг на 2006 год был установлен без учета сложившейся на протяжении ряда лет объема медицинских услуг, оказываемых больницей, чем нарушены требования статьи 24 Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан Российской Федерации» от 28.06.1991 №1499-1, является несостоятельной в связи со следующим.

Пунктом 2 Положения о разработке и финансировании выполнения заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной помощи и контроля за их реализацией, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.05.2003 №255 установлено, что для медицинских учреждений устанавливаются задания в целях обеспечения соответствия объемов медицинской помощи, предусмотренных Программой государственных