Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.02.2008 по делу n А47-8353/2007. Отменить решение полностью и принять новый с/а

ВОСЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

 

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ 18АП-297/2008

г. Челябинск

13 февраля 2008г.                                                                  Дело № А47-8353/2007

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Чередниковой М.В., судей Баканова В.В., Тремасовой-Зиновой М.В., при ведении протокола секретарём судебного заседания Шаймардановой Е.А., рассмотрел в открытом судебном заседании  апелляционную жалобу Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 27 ноября 2007 г. по делу №А47-8353/2007 (судья Н.И. Говырина), при участии: от государственного учреждения здравоохранения «Областная детская клиническая больница» (заявителя) - Смолягиной Н.В. (приказ от 20.01.1989 №8-л, паспорт 53 03 № 374666, выдан 07.02.2003 1-ым отделением милиции Ленинского РОВД г.Оренбурга), от Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования (заинтересованного лица) – Ерышевой С.С. (доверенность от 04.02.2008 №20), Башмалухи Г.Я. (доверенность от 04.02.2008  №21),

УСТАНОВИЛ:

государственное учреждение здравоохранения «Областная детская клиническая больница» (далее – ГУЗ «Областная детская клиническая больница», ГУЗ «ОДКБ», учреждение, лечебное учреждение, больница, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением о признании недействительным предписания Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования (далее – Оренбургский областной фонд ОМС, ФОМС, фонд, заинтересованное лицо) от 05.06.2007 №1558/07 в части расходования денежных средств обязательного медицинского страхования не по целевому назначению  в сумме 4 531 919 рублей 52 копейки, в части задолженности учреждения по средствам обязательного медицинского страхования, использованным не по целевому назначению в ранее проверяемых периодах в размере 1 953 553 рубля (с учетом уточнений, принятых судом в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (том 1, л.д. 35-37, 82-83, том 2, л.д. 39-40, том 3, л.д. 1-6).

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 27.11.2007 требования учреждения удовлетворены в полном объеме.

Оренбургский областной фонд обязательного медицинского страхования с решением арбитражного суда первой инстанции не согласился, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе фонд указывает на то, что в нарушение  процессуальных норм суд первой инстанции необоснованно восстановил пропущенный заявителем срок для подачи заявления о признании недействительным предписания  фонда.

Также податель жалобы указывает, что в нарушение статьи 170 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации решение суда первой инстанции оформлено ненадлежащим образом. Суд ни в описательной, ни в мотивировочной частях решения не сослался на возражения, представленные фондом, не указал мотивы, по которым отверг доказательства фонда, не применил законы и иные нормативные акты, на которые ссылается фонд.

Фонд указывает на неисследованность судом доказательств по делу, неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, неприменение судом законов, подлежащих применению.

По мнению фонда, суд первой инстанции делает необоснованные выводы о том, что денежные средства использованы заявителем на цели, соответствующие условиям их получения. Между тем, податель жалобы считает данный вывод неверным, поскольку сумма перерасхода лечебным учреждением лимита расходов на заработную плату и начисления на оплату труда  классифицируется как нецелевое использование средств обязательного медицинского страхования и подлежит удержанию.

Заинтересованное лицо не согласно с выводами суда первой инстанции о незаконности тарифов, установленных генеральным тарифным соглашением.  Учитывая, что в соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации вопросы здравоохранения находятся в совместном ведении Российской Федерации  и субъекта Российской Федерации  и, принимая во внимание, что состав комиссии в субъекте Российской Федерации не был утвержден, тарифы в системе обязательного медицинского страхования на территории области в 2006 году определялись в соответствии со статьей 24 Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» путем подписания соглашения между Минздравом области (орган госуправления субъекта Российской Федерации), региональным отделением медицинской ассоциации, страховыми медицинскими организациями и фондом обязательного медицинского страхования.

Фонд ОМС считает необоснованными утверждения суда о превышении фондом полномочий при установлении  ограничения на оплату труда при утверждении тарифов на медицинские услуги в системе обязательного медицинского страхования, ссылается на то, что тарифы устанавливаются  не фондом единолично, а при соблюдении условий статьи 24 Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан Российской Федерации» коллегиально Минздравом области, региональным отделением медицинской ассоциации, страховыми медицинскими организациями и фондом  обязательного медицинского страхования. Причем действующим законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации предусмотрено то, что финансирование услуг в системе обязательного медицинского страхования осуществляется по тарифам, определенным соглашением. Запретов на установление нормативов в структуре  тарифа на единицу объема медицинской помощи, оказанной по программе обязательного медицинского страхования, законодательством не установлено.

Заинтересованное лицо считает, что при имеющейся в лечебно-профилактическом учреждении системе оплаты труда, сложившейся до установления генеральным тарифным соглашением предельного нормативного уровня расходов на заработную плату в структуре тарифов на обязательное медицинское страхование, заявитель в 2006 году должен был решать вопрос о выплате заработной платы работникам (начисленной сверх предельного уровня расходов в структуре тарифов по обязательному медицинскому страхованию) в соответствии со статьей 20 Трудового кодекса Российской Федерации и статьей 120 Гражданского кодекса  Российской Федерации за счет других источников, а не за счет средств обязательного медицинского страхования.

Оренбургский областной фонд ОМС не согласен с утверждением суда о превышении фондом своих полномочий по осуществлению проверки целевого расходования лечебно-профилактическим учреждением средств обязательного медицинского страхования.  В целях реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования, фонды ОМС имеют право осуществлять контроль за расходованием государственных средств на предмет их целевого использования.

По мнению фонда неправомерен вывод суда о том, что заявителю ненадлежащим образом был установлен план-заказ на 2006 год. Финансирование выполнения заданий осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации. Положением о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области на 2006 год предусмотрено, что основным способом оплаты медицинской помощи является финансирование лечебно-профилактических учреждений за фактически выполненные объемы в пределах согласованных заданий по обеспечению государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации  бесплатной медицинской помощи по программе обязательного медицинского страхования. Пунктом 2.11 названного положения определено, что перевыполнение по итогам года согласованных объемов медицинской помощи не компенсируется. Фонд считает, что учреждение, зная о том, что оплате подлежат только фактически выполненные объемы  в пределах согласованных заданий и, перевыполняя план-заказ, брало на себя риски по расходам.

Фонд не согласен с применением судом при вынесении решения статьи 237 Бюджетного кодекса Российской Федерации, поскольку данная статья применяется только к правоотношениям, возникающим при неполном финансировании или задержке финансирования бюджетного учреждения бюджетными средствами по смете доходов и расходов.

Кроме того, заинтересованное лицо считает, что указание в предписании остатка задолженности нецелевых средств, установленных в ходе проверок прошлых лет, не противоречит действующему законодательству, поскольку лечебным учреждением материалы проверок не обжаловались.

Податель жалобы считает ссылки суда на ненадлежащее оформление предписания неосновательными. Предписание фонда ОМС от 05.06.2007 №1558/07 было оформлено в соответствии с Программой проверки целевого и рационального использования средств обязательного медицинского страхования в лечебно-профилактических учреждениях, функционирующих в системе ОМС Оренбургской области.     

Фонд считает, что судом первой инстанции вынесено решение без всестороннего изучения нормативных правовых и иных актов и без учета доходной и расходной части бюджета фонда ОМС на 2006 год, Постановления Правительства Российской Федерации от 05.05.2003 №255, участия в реализации программы ОМС помимо заявителя и других медицинских учреждений, фактически признав данные акты недействительными.

Лечебным учреждением представлен отзыв на апелляционную жалобу, в которой заявитель указывает на несогласие с доводами апелляционной жалобы.

Учреждение ссылается на то, что администрацией ГУЗ «ОДКБ» до направления заявления в арбитражный суд предпринимались попытки разрешить спор в досудебном порядке, решить вопрос о признании заинтересованным лицом использования денежных средств ОМС целевым.

Также заявитель указывает на то, что согласно статье 3 Закона об Оренбургском областном Фонде обязательного медицинского страхования от 19.11.2007 №357/355-II-ОЗ, фонд выполняет функции страховщика в системе обязательного медицинского страхования, в связи с чем, 29.04.2002 фондом заключен договор №20 с ГУЗ «ОДКБ» на предоставление больницей медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию и оплате оказанных услуг фондом ОМС.  При этом финансирование затрат на бесплатные медицинские услуги должно производиться из аккумулируемых финансовых средств страховым медицинским организациям. Согласно Положению о порядке оплаты медицинских услуг в системе обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области  на территории Оренбургской области применяется прямое финансирование медицинских учреждений областным Фондом обязательного медицинского страхования. На территории  Оренбургской области действует единая система оплаты медицинских услуг по обязательному медицинскому страхованию, призванная обеспечить реализацию гарантий, определенных территориальной программой обязательного медицинского страхования в условиях максимально эффективного расходования финансовых средств. Таким образом, действующим законодательством предусмотрена обязанность лечебного учреждения в оказании бесплатной медицинской помощи при обращении граждан или по направлениям их различных организаций и учреждений, а также обязанность фонда ОМС в оплате медицинскому учреждению оказанных им медицинских услуг.   

Лечебное учреждение считает, что утвержденный фондом  план-задание на оказание медицинских услуг был установлен без учета сложившегося на протяжении ряда лет объема медицинских услуг, оказываемых ГУЗ «ОДКБ», то есть был составлен таким образом, что больница попадала под перевыполнение одних объемов на 20-50 % и недовыполнение других на 25-40 %, что автоматически влекло уменьшение финансирования больницы. При этом заведомо  были завышены объемы оказанных медицинских услуг, на которые установлены более низкие тарифы на медицинские услуги и занижены объемы более дорогостоящих медицинских услуг. Таким образом, допущено нарушение статьи 24 Закона о медицинском страховании граждан в Российской Федерации, которым установлено, что тарифы должны обеспечивать рентабельность медицинских учреждений и современный уровень медицинской помощи.

Больница ссылается на пункт Правил обязательного медицинского  страхования населения Оренбургской области, утвержденных Постановлением администрации Оренбургской области от 17.03.2003 №52-п, которым установлено, что согласование и утверждение тарифов на медицинские и иные услуги по программам обязательного медицинского страхования проводится комиссией по согласованию тарифов, утверждаемой администрацией области в составе представителей фонда обязательного медицинского страхования, главного управления здравоохранения Оренбургской области, страховых медицинских организаций, медицинских учреждений, финансового управления администрации области, обкома профсоюза медицинских работников и ассоциации медицинских работников. Между тем, в 2006 году комиссия по согласованию тарифов не была создана в нарушение действующего законодательства.    

По мнению заявителя, установлением генерального тарифного соглашения необоснованных, заниженных объемов оказания медицинской помощи и, как следствие, заниженным финансированием, больница была поставлена в условия запланированного недофинансирования и взятия на себя рисков по расходам.

Лечебное учреждение считает, что генеральное тарифное  соглашение, устанавливающее тарифы на медицинские услуги и ограничение по расходам медицинскими учреждениями на выплату заработной платы, в связи с чем, расходование денежных средств больницы признано фондом нецелевым и на которые ссылается фонд в обоснование своих доводов, является незаконным.

Больница полагает, что генеральное тарифное соглашение является нормативным актом, поскольку обязательно для исполнения для всех лечебно-профилактических учреждений Оренбургской области. При этом ФОМС не наделен законодательным правом, в том числе правом устанавливать какие-либо ограничения направляемых средств на выплату заработной платы медицинским работникам. Учреждение обосновывает свою позицию тем, что структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Фонд принятием генерального тарифного соглашения превысил свои полномочия, так как законодательством не предусмотрены нормы ограничения средств, используемых лечебными учреждениями на выплату заработной платы за оказанные медицинские услуги надлежащего качества и объема.

Учреждение ссылается на то, что при уменьшении в 2006 году фонда оплаты труда, число штатных единиц не было сокращено. Произведенное уменьшение фонда заработной платы на 2006 год привело бы к нарушению трудовых прав и законных интересов работников ГУЗ «ОДКБ»,  поскольку повлекло изменение существенных условий трудового договора и неизбежно приводит к сокращению штата больницы.

Также заявитель указывает на то, что генеральное тарифное соглашение