Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.03.2015 по делу n А76-12347/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Заявитель должен доказать факт нарушения его права оспариваемым действием либо правовым актом, а также подтвердить факт несоответствия (противоречия) данного действия либо ненормативного правового акта закону.

Из содержания п. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – Земельный кодекс РФ) следует, что для предоставления земельного участка в целях строительства без предварительного согласования места размещения объекта необходимо проведение работ по формированию земельного участка, включающего постановку земельного участка на кадастровый учет, определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения (технологического присоединения) объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за  такое подключение, принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов), публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов), проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

Согласно п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к числу вопросов местного значения городского округа отнесено, в том числе, утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию.

Из п. 1 ст. 1 ГрК РФ следует, что под градостроительной деятельностью, к субъектам которой отнесены органы местного самоуправления городских округов, выступающие от имени муниципальных образований, понимается деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства.

К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов (ч. 3 ст. 8 ГрК РФ).

Таким образом, органам местного самоуправления городских округов, к числу которых относится и администрация, предоставлено право на осуществление в рамках их полномочий от имени и в интересах муниципальных образований деятельности по развитию своих территорий, регулированию землепользования и застройки в соответствии с установленным градостроительным зонированием, что является публичным правом администрации на развитие территории в соответствии с зонированием.

Согласно п. 1 ст. 85 Земельного кодекса РФ в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к различным территориальным зонам, в том числе, рекреационным.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Нормой ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) определено, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;  создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя:

1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;

2) карту градостроительного зонирования;

3) градостроительные регламенты (ч. 2 ст. 30 ГрК РФ).

В силу п. 2 ст. 85 Земельного кодекса РФ для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

В соответствии с п. 3 ст. 85 Земельного кодекса РФ градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.

В соответствии с частью 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом (пункт 9 статьи 1 ГрК РФ).

Пунктом 2 ст. 37 ГрК РФ  определено, что применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (п.3 ст. 37 ГрК РФ).

Из системного анализа положений статей 1, 30, 36, 37 Градостроительного кодекса, статей 7, 85 Земельного кодекса, п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации следует, что правилами землепользования и застройки определяется правовой режим земель населенного пункта в целях обеспечения  устойчивого развития территорий муниципальных образований, а так же обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, что, по мнению суда апелляционной инстанции,  свидетельствует о наличии у  таких правил юридической природы  правового акта, которым затрагиваются права неопределенного круга лиц и которые рассчитаны на неоднократное применение.

Согласно статьям 16, 22 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" следует, что кадастровый учет вида разрешенного использования земельного участка осуществляется на основании градостроительного регламента.

Правообладателям земельных участков предоставляется возможность выбора вида разрешенного использования из предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны.

Из материалов настоящего дела следует, что в соответствии с Правилами  землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ», утвержденными решением Челябинской городской думы  от 09.10.2012 № 37/13, а так же в соответствии с утвержденным постановлением администрации г.Челябинска от 22.11.2010 № 351-п «Проектом планировки и межевания  территории в границах улиц  Чайковского, Братьев Кашириных,  Косарева, Университетская набережная» установлен градостроительный регламент для каждой территориальной зоны  в границах указанной территории.

Испрашиваемый обществом «Стройтэк» необходимый для строительства земельный участок расположен в функциональной зоне  А.1.4. – природно-рекреационная территориальная зона: парки,  в том числе специализированного назначения, скверы, бульвары, набережные.

На момент рассмотрения настоящего спора состоящий на кадастровом учете земельный участок с номером 74:36:0615003:2118 имеет разрешенное использование – для комплексного благоустройства сквера.

Вместе с тем,  заявителем по существу испрашивается земельный участок для строительства объекта недвижимости.

Осуществление такого строительства на спорном участке возможно лишь при условии изменения вида разрешенного использования земельного участка, на вид, не соответствующий градостроительному регламенту, что прямо противоречит  требованиям статей 30, 36, 37 Градостроительного кодекса, статей 7, 85 Земельного кодекса, статей 16 и 22 Закона о кадастре недвижимости.

Выбор вида разрешенного использования земельного участка с нарушением установленных органами местного самоуправления градостроительных регламентов и последующее внесение в государственный кадастр недвижимости сведений, противоречащих Правилам землепользования и застройки, влекут нарушение публичных прав городского округа на развитие территории в соответствии с зонированием.

Утвержденные решением Челябинской городской думы от 09.10.2012 №37/13 Правила землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ» в  части включения спорного участка в состав территориальной зоны А.1.4. не оспорены, не отменены и не признаны недействующими.

При этом судебная коллегия отмечает, следующее.

Постановлением судебного пристава-исполнителя Шолохова  Н.В. от 02.07.2009 Администрация была привлечена к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 17.15 КоАП РФ  за неисполнение требований исполнительного документа, выданного на основании решения Арбитражного суда Челябинской области от 26.11.2008 по делу № А76-16387/2008. Решением Арбитражного суда Челябинской области от 15.06.2010 по делу А76-14675/2019 в удовлетворении заявления Администрации о признании постановления судебного пристава-исполнителя незаконным отказано. Названное решение вступило в законную силу 05.10.2010, после чего Администрацией были начаты действия по предоставлению обществу «Стройтэк»  спорного земельного участка в порядке,  предусмотренном нормой п.5 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, т.е. с предварительным согласованием места размещения объекта путем проведения процедуры выбора земельного участка.

В процессе осуществления указанной процедуры предоставления земельного участка  Администрацией были  утверждены схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории, акт выбора земельного участка № 006122-06-2010 и предварительно согласовано место размещения пристроя к гостинице по улице Университетская Набережная в Калининском районе г. Челябинска обществу «Стройтэк». Более того, 17.01.2011 Администрацией было издано распоряжение № 166 о предоставлении спорного земельного участка в аренду для строительства пристроя к гостинице по ул.Университетская Набережная в Калининском районе г. Челябинска обществу  «Стройтэк».

На основании протеста Прокурора города Челябинска от 03.10.2011 № 13-2011 указанное распоряжение было отменено путем издания Администрацией распоряжения от 04.10.2011 № 610.

Решением Арбитражного суда Челябинской области от 28.02.2012 по делу №А76-21219/2011 обществу «Стройтэк» отказано в признании незаконным распоряжения от 04.10.2011 № 610 об отмене ранее изданного распоряжения, которым обществу «Стройтэк» в аренду для строительства был предоставлен спорный участок. Обществом «Стройтэк» названное решение  было обжаловано в суды апелляционной и кассационной инстанций.

Постановлением суда кассационной инстанции от 29.10.2012 по делу А76-21219/2011 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставлены без изменения.

Таким образом, в период  до момента  принятия Челябинской городской думой решения от 09.10.2012 № 37/13 об утверждении правил землепользования и застройки, общество  «Стройтэк» не предпринимало попыток получения спорного земельного участка в порядке, установленном решением Арбитражного суда Челябинской области от 26.11.2008 по делу №А76-16387/2008, а настаивало на иной не  соответствующей  требованиям  закона и судебного акта процедуре предоставления земельного участка, в силу чего действия заявителя  нельзя признать добросовестными.

По существу общество «Стройтэк», настаивая на предоставлении земельного участка в иной процедуре, отказалось от  исполнения  судебного акта, по делу А76-16387/2008.

При названных обстоятельствах у суда отсутствуют основания для признания утвержденных решением Челябинской городской думы от 09.10.2012 № 37/13 Правил  землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ»  недействующими в  части определения вида территориальной зоны и разрешенного использования территории, в границах которой расположен спорный участок.

С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о  том, что принятие Правил землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ» не исключает возможности использования заявителем земельного участка для строительства объекта недвижимости, противоречит  нормам действующего земельного и градостроительного законодательства.

Вывод суда первой инстанции о наличии у Администрации безусловной обязанности проведения торгов во исполнение решения Арбитражного суда Челябинской области от  28.02.2012 по делу №А76-21219/2011 является ошибочным.

Из буквального толкования резолютивной части указанного решения суда следует обязанность Администрации осуществить действия по формированию земельного участка, а так же по принятию решения о проведении торгов, либо отказе в их проведении.

Поскольку до момента принятия «Правил землепользования и застройки муниципального образования «Челябинский городской округ» земельный участок для   строительства объекта недвижимости сформирован и выставлен на торги не был, решение об отказе в  проведении торгов, принятое после утверждения правил землепользования и застройки не противоречит нормам действующего законодательства.

Кроме того, судебная коллегия отмечает, что заявителем не обоснована уважительность причины пропуска, установленного п.3 ст. 198 АПК РФ трехмесячного срока на обращения с заявлением о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными.

К доводу  конкурсного управляющего, согласно которому о наличии письма Администрации  от 24.04.2013 № 01-585 ему стало известно лишь 07.04.2014, судебная коллегия относится критически.

Из