Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.07.2014 по делу n А76-23825/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

№ 33-ФЗ «Об особо охраняемых территориях» (далее - Закон № 33-ФЗ) под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

         Статёй 1 названного Федерального закона установлено, что законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из названного Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

         Отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

         Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное                      не предусмотрено федеральным законом.

         Статья 25 Закона № 33-ФЗ определяет памятник природы как уникальный, невосполнимый, ценный в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс и устанавливает, что памятники природы могут быть федерального и регионального значения.

         Этот же Федеральный закон в статье 2 разграничивает особо охраняемые природные территории на федеральные, региональные или местного значения и предметы ведения между органами государственной власти различного уровня, относя особо охраняемые природные территории регионального значения к собственности субъектов Российской Федерации и ведению органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

         Статья 26 Закона № 33-ФЗ предусматривает, что природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

         Пунктом 3 этой же статьи установлено, что органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении.

         Закон Челябинской области от 14.05.2002 № 81-ЗО «Об особо охраняемых природных территориях Челябинской области» относит вопрос об образовании особо охраняемых природных территорий Челябинской области и определения задач, режимов особой охраны природных территорий, а также утверждение Положения об особо охраняемой природной территории регионального значения к полномочиям органа исполнительной власти Челябинской области (статьи 3, 4,5).

         Озеро Увильды было отнесено к памятникам природы областного значения решением исполнительного комитета Челябинского областного Совета народных депутатов от 21.01.1969 № 29 «Об охране памятников природы в области».

  Постановлением Правительства Челябинской области от 18.05.2006                № 112-п «Об утверждении Положения о Памятнике природы Челябинской области озере «Увильды» (далее - Положение) в целях защиты памятника природы от неблагоприятных антропогенных воздействий прилегающих к нему участков создана охранная зона, в границах которой запрещается градостроительная хозяйственная и иная деятельность, причиняющая вред памятнику природы окружающей природной среде или ухудшающая их состояние.

         Граница охранной зоны составляет не менее 100 м. от границы памятника природы, частично совмещена с границами прибрежной защитной полосы озера, колеблется в пределах от 100 до 800 м. Общая протяженность границы охранной зоны памятника природы составляет 88,9 километра (пункты 9, 10 Положения).

         Режим особой охраны памятника природы озера Увильды и его охранной зоны учитывается при разработке документов территориального планирования Челябинской области и документов территориального планирования муниципальных образований, областных и районных схем землеустройства,                 а также при подготовке материалов рекреационного использования, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов.

         Лесохозяйственные регламенты, проекты освоения лесов, материалы проведения санитарно-оздоровительных мероприятий, условия использования водного объекта и материалы намечаемой хозяйственной деятельности (в части размещения новых объектов) на территории памятника природы озера Увильды и его охранной зоны согласовываются с Министерством по радиационной и экологической безопасности Челябинской области и Главным управлением лесами Челябинской области (пункт 4-2 Положения).

         В границах памятника природы запрещаются: новое строительство; проведение отсыпки дна и береговой полосы водного объекта, за исключением использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей на основании договоров водопользования или решений о предоставлении участков водного объекта в пользование для организованного отдыха детей, ветеранов, граждан пожилого возраста и инвалидов; сброс грунта, мусора, строительных и других материалов (пункт 16 Положения).

 В соответствии с частью 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

На основании ст. 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в числе прочего: наличие события административного правонарушения;  лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, а также виновность лица в совершении административного правонарушения.

Данные обстоятельства устанавливаются на основании доказательств.

Согласно части 1 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами (часть 2 статьи  26.2 КоАП РФ).

Не допускается использование доказательств по делу об административном правонарушении, полученных с нарушением закона, в том числе доказательств, полученных при проведении проверки в ходе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (часть 3 статьи  26.2 КоАП РФ).

В соответствии с частями 1,2 статьи 26.7 КоАП РФ документы признаются доказательствами, если сведения, изложенные или удостоверенные в них организациями, их объединениями, должностными лицами и гражданами, имеют значение для производства по делу об административном правонарушении.

Документы могут содержать сведения, зафиксированные как в письменной, так и в иной форме. К документам могут быть отнесены материалы фото- и киносъёмки, звуко- и видеозаписи, информационных баз и банков данных и иные носители информации.

Пункт 1 части 1 статьи 28.1 КоАП РФ предписывает компетентным органам возбуждать дела об административных правонарушениях при наличии достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Привлекая лицо к административной ответственности, административный орган обязан установить все элементы вменённого административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

Согласно части 2 статьи 28.2 КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указываются, в том числе, время совершения и событие административного правонарушения.   Указанные данные характеризуют объективную сторону правонарушения.

Аналогичные требования в силу ч. 2 ст. 28.4 КоАП РФ предъявляются и к постановлению о возбуждении производства по делу об административном правонарушении (при возбуждении его прокурором).

Исходя из положения, закреплённого в пункте 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ, в постановлении о привлечении к административной ответственности административным органом должны быть указаны все установленные по делу обстоятельства.

         В соответствии с пунктами 1, 2, 3 части 4 статьи 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении  считается возбужденным с момента составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения, составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ, либо с момента составления протокола об административном правонарушении.

         Согласно оспариваемому постановлению  обществу вменено строительство железобетонной «косы», уходящей вглубь озера на 49 м., шириной 5,9 м., а также проведение отсыпки дна и береговой полосы водного объекта, то есть нарушение пункта 16 упомянутого выше Положения.

         Однако, в деле отсутствуют доказательства того, что в ходе проверки административным органом установлены конкретные факты строительства либо проведения отсыпки дна и береговой полосы водного объекта.

Из всех составленных в ходе проверки и собранных по делу документов: заключения специалиста Министерства б/н от 26.08.2013, заключения инспектора № 516 от 26.08.2013,акта обследования территории (акватории) на предмет соблюдения природоохранных требований от 21.08.2013 следует, что в ходе проверки факты выполнения работ по строительству или отсыпке дна установлены не были, а были обследованы  строительные материалы (бетонные блоки, арматура, трубы, металлочерепица, бетонные столбы и т.д.), обнаружив которые, проверяющие пришли к выводу о строительстве железобетонной «косы» (т. 1 л.д. 61-65, 69-74).

Протокол осмотр территории с участием понятых по правилам ст. 27.8 КоАП РФ в ходе проверки не составлялся, меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении не применялись.

В акте же обследования территории (акватории) Росприроднадзора                           от 21.08.2013 № 516, составленном в присутствии начальника службы безопасности ООО МЦМиР «Курорт Увильды» Богданова И.С. и начальника юридического отдела ООО МЦМиР «Курорт Увильды» Краснова Е.В., отражено лишь размещение строительных материалов. При этом ни время проведения работ по строительству и (или) отсыпке дна, ни точные координаты их проведения, позволяющие соотнести площадь строительных работ (работ по отсыпке) с границами охранных зон водного объекта, в акте обследования не указаны (т. 1 л.д. 71-73).

Заключения специалиста Министерства б/н от 26.08.2013 и  заключения инспектора № 516 от 26.08.2013, на которые административный орган ссылается как на доказательства по делу, по сути представляют собой письменные сообщения лиц, входивших в состав проверяющей группы, предназначенные для служебного пользования, поскольку они носят односторонний характер, составлены без участия представителей заявителя и иных незаинтересованных в исходе дела лиц (понятых, свидетелей) и по данным причинам не могут быть использованы в качестве достоверных и допустимых доказательств события административного правонарушения с позиций ст. 68 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, ч. 3 ст. 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обращения областного государственного учреждения «Особо охраняемые природные территории Челябинской области» от 02.08.2013 и Челябинской региональной общественной организации «В защиту озера Увильды» исх. № 28 от 05.08.2013 (т. 1 л.д. 80-93) явились поводами для проведения проверки, но они не могут быть использованы в качестве допустимых доказательств события административного правонарушения, поскольку  авторы обращений не принимали участия в проверке, изложенная в них информация не содержит сведений о конкретных фактах проведения строительных работ или работ по отсыпке дна озера и получена непроцессуальным путём.

Тем более, из текста сообщения от  02.08.2013 следует, что началом строительства не является указанная в оспариваемом постановлении и в постановлении прокурора дата, так как согласно сообщению о нарушении датой начала строительных работ является май- июнь 2012 г. (т.1 л.д.80,81).

         Законный представитель общества, его должностные лица именно по факту и времени начала строительства железобетонной «косы» не опрашивались, никаких показаний по этому поводу не давали в ходе производства по делу об административном правонарушении, что повлекло неполноту исследования обстоятельств дела.

         В постановлении природоохранного прокурора о возбуждении дела                 об административном правонарушении указано, что генеральный директор ООО МЦМиР «Курорт Увильды» факт строительства не отрицает. С его слов, строительство проведено для возможности подъезда специального транспорта  с целью очистки дна озера Увильды. Вместе с тем, из текста постановления прокурора следует, что генеральный директор ООО МЦМиР «Курорт Увильды» при его составлении участия не принимал (участвовал юрист по доверенности, который таких пояснений не давал), какого-либо письменного объяснения последнего в материалах дела не имеется, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно отклонил ссылку Министерства на данное обстоятельство.

          В ходе рассмотрения спора представители общества отрицали факт строительства железобетонной «косы» в акватории озера Увильды и утверждали, что ООО МЦМиР «Курорт Увильды» проводились работы по реконструкции существующей «косы», проведение которых пунктом 16 упомянутых выше Правил не запрещено, при этом работы велись за пределами охранной зоны памятника природы областного значения –озера