Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2007 по делу n А76-4816/2007. Оставить решение суда без изменения, а жалобу - без удовлетворения

по капитальному строительству и архитектуре возложена обязанность в десятидневный срок со дня принятия настоящего постановления уведомить о принятом решении граждан Кожакина А.Н., Косареву Т.А. и Юревича А.Н. (л.д. 7).

Однако письменное уведомление с копией спорного постановления заявителю направлено администрацией лицом лишь 04.04.2007 №05/734 (л.д. 20).

Принятие заинтересованным лицом постановления от 26.02.2007 №134 явилось основанием для ИП Юревича А.Н. основанием для обращения в Арбитражный суд Челябинской области.

Удовлетворяя требования предпринимателя, арбитражный суд первой инстанции исходил из несоответствия ненормативного правового акта закону и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Частью 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации далее – АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса РФ (далее – ГК РФ), статьям 198, 200 АПК РФ орган местного самоуправления при возникновении спора о соответствии ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия решения, совершения действий (бездействия), обязан доказать, что осуществлял свои действия (бездействовал), принимал решение, ненормативный правовой акт в соответствии с требованиями закона и исходил из обстоятельств, наличие которых позволяли ему действовать (бездействовать) таким образом.

Согласно статьям 198, 201 АПК РФ для признания недействительным ненормативного правового акта необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта законам и иным нормативным правовым актам и нарушение указанным актом прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ) муниципальный правовой акт - решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Согласно пункту 4 статьи 7 Федерального закона №131-ФЗ  муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу частей 1 и 4 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ  структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Правовой статус главы муниципального образования и местной администрации закреплен в статьях 36 и 37 Федерального закона №131-ФЗ.

Органы местного самоуправления являются юридическими лицами (статья 41 Федерального закона №131-ФЗ).

В соответствии с частями 1 и 6 статьи 43 Федерального закона №131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

На основании статьи 48 Федерального закона №131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом.

К вопросам местного значения поселения относятся утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения (пункт 20 части 1 статьи 14 Федерального закона №131-ФЗ).

К вопросам местного значения городского округа относятся утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа (пункт 26 части 1 статьи 16 Федерального закона №131-ФЗ).

В статье 28 Федерального закона №131-ФЗ закреплено, что для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания. Публичные слушания проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. На публичные слушания должны выносятся проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки.

Гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 1 ГК РФ).

Согласно частям 1 и 2 статьи  244 ГК РФ имущество, находящееся в собственности двух или нескольких лиц, принадлежит им на праве общей собственности. Имущество может находиться в общей собственности с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность).

В силу статьи 246 ГК РФ распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников. Участник долевой собственности вправе по своему усмотрению продать, подарить, завещать, отдать в залог свою долю либо распорядиться ею иным образом с соблюдением при ее возмездном отчуждении правил, предусмотренных статьей 250 ГК РФ (преимущественное право покупки).

Владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия - в порядке, устанавливаемом судом. Участник долевой собственности имеет право на предоставление в его владение и пользование части общего имущества, соразмерной его доле, а при невозможности этого вправе требовать от других участников, владеющих и пользующихся имуществом, приходящимся на его долю, соответствующей компенсации (статья 247 ГК РФ).

Исходя из правового смысла приведенных положений Федерального закона №131-ФЗ в их взаимосвязи с проанализированными нормами гражданского законодательства в рассматриваемой ситуации, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к убеждению о необоснованности позиции подателя апелляционной жалобы.

Муниципальный правовой акт, в том числе в данном случае, должен соответствовать законодательству, быть изданным правомочным органом местного самоуправления, его должностным лицом, в пределах своей компетенции, быть мотивированным, то есть содержать указания на соответствующие законы и (или) подзаконные нормативные акты, положение о правовых актах главы города Троицка, устав города, а также не нарушать прав и законных интересов лиц, круг которых этот акт затрагивает.

Довод подателя апелляционной жалобы о том, что возможность, предусмотренная статьей 48 Федерального закона №131-ФЗ, органа местного самоуправления, его должностного лица, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, отменять или приостанавливать этот муниципальный правовой акт, не связана с обязанностью  мотивировать причины такой отмены или приостановления, несостоятелен. Федерального закона №131-ФЗ во взаимосвязи с другими нормами права предъявляет одинаковые требования к муниципальным правовым актам независимо от того, порождают они правоотношения или прекращают ранее возникшие правоотношения. Из самой формулировки понятия «муниципальный правовой акт» следует, что он порождает, изменяет или прекращает правовые отношения, должен быть издан в соответствии с правовыми нормами, а значит содержать ссылки на нормы права – законы или подзаконные нормативные акты. Поэтому сам по себе факт принятия муниципального правового акта уполномоченным на то лицом не является безусловным основанием для признания его законным. Иное повлечет бесконтрольное незаконное нормотворчество на уровне местных органов власти, что недопустимо.

Как следует из буквального текста спорного постановления Главы администрации города Троицка Челябинской области от 26.02.2007 №134 «Об отмене постановлений главы администрации города от 17.07.2006 №468 и от 04.12.2006 №847», в нем отсутствуют ссылки на нормы закона или иного подзаконного нормативного правового акта, указывающего на полномочия и компетенцию этого должностного лица, в том числе статью 48 Федерального закона №131-ФЗ, правовые основания для признания отмененных постановлений утратившими силу (нарушения, допущенные этими постановлениями, действующего законодательства или прав и законных интересов граждан, юридических лиц).

Поводом к изданию постановления от 26.02.2007 №134 явилось обращение двух граждан Косаревой Т.А. и Кожакина А.Н. об аннулировании отмененных постановлений, а также то, что в соответствии с актом выбора площадки от 11.05.2006 проектирование магазина промышленных товаров предусматривалось за счет использования всего спорного земельного участка.

Постановление от 26.02.2007 №134, несмотря на то, что оно фактически издано уполномоченным должностным лицом в рамках своей компетенции, нельзя признать соответствующим требованиям законодательства в силу того, что оно немотивированно, не содержит ссылок на нормы закона, подзаконного нормативного акта, положение о правовых актах главы города Троицка, устав города, принято без учета прав и интересов стороны данных правоотношений – предпринимателя Юревича А.Н., то есть при наличии его возражений, а также неразрешенного по существу между Юревичем А.Н. и Кожакиным А.Н. судебного спора по иску последнего о разделе земельного участка в соответствии с долями в праве собственности, и встречного иска заявителя к третьему лицу с вариантом раздела земельного участка, позволяющим использовать этот участок для размещения проектируемого магазина, удовлетворяющим интересам обоих собственников (л.д. 67, .

Оспоренное постановление не содержит ссылок и на подпункт 2 пункта 3 постановления от 17.07.2006 №468, содержащий основание для утраты его силы в течение двух лет со дня подписания.

Заинтересованным лицом не представлено доказательств неисполнения предпринимателем возложенной подпунктом 3 пункта 3 постановления от 17.07.2006 №468 обязанности предоставления в администрацию экспозиционных материалов в целях возможного проведения публичных слушаний, инициатором которых может быть население муниципальных образований, а также доказательств проявления такой инициативы со стороны  представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования, в организации и проведении публичных слушаний.

Остальные ссылки администрации, в том числе на