Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.01.2008 по делу n А50-264/2007. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

Арбитражного суда Пермского края от 11.01.2007г. по делу №А50-18836/2006-А16 (оставленным без изменений Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2007г) данное представление в вышеуказанной части признано незаконным. При рассмотрении дела об оспаривании представления от 03.08.2006г. судами первой и апелляционной инстанции были исследованы документы, имеющиеся в материалах настоящего дела: акт и заключение, на основании которых вынесено оспариваемое представление, договор №59-кр за период 2002-2004гг, разрешение на выполнение строительно – монтажных работ №218/2005/1 от 14.06.2005г., договор №32-кр от 18.05.2005г., промежуточный акт приема в эксплуатацию рабочей комиссией законченных капитальным ремонтом элементов нежилого здания от 02.02.2004г., сводное заключение вневедомственной экспертизы на проект реконструкции помещений №92/5.2005г., акты контрольных обмеров от 26.05.2006г., титульный список объектов капитального ремонта муниципального жилищного фонда и инженерной инфраструктуры г. Перми на 2005 год, утвержденный заместителем главы г. Перми, разрешение на проведение работ по реконструкции 2 этажа, рабочий проект проведения ремонтных работ, акты о приемке в эксплуатацию помещений второго этажа здания по адресу: ул. Народовольческая,42.

Оценив, в том числе вышеуказанные доказательства по правилам ст. 71 АПК РФ, суды пришли к выводу о том, что направление и использование управлением денежных средств на капитальный ремонт помещений в доме №42 по ул. Народовольческая в г. Перми, содержащемся в титульном списке объектов муниципального жилищного фонда и инженерной инфраструктуры г. Перми на 2005г., производилось в соответствии с бюджетной росписью и уведомлениями о бюджетных ассигнованиях органа, то есть в соответствии с целями их выделения, определяемыми распорядителем бюджетных средств, допущенные нарушения при формировании титульного списка распорядителем бюджетных средств,  не может расцениваться как нецелевое использование денежных средств получателем. Кроме того, сумма денежных средств, использованных, по мнению контролирующего органа, не по целевому назначению, признана судами первой и апелляционной инстанций недоказанной. При этом тот факт, что статус помещений 3 этажа здания не изменялся, то есть в 2005г. помещения третьего этажа имели статус «жилых помещений», но так же, как и помещения второго этажа использовались для размещения учреждения, так же установлен судами. Судом первой инстанции, кроме того, установлено, что выявленная учреждением самостоятельно сумма нецелевого использования бюджетных средств в размере 266 846, 18 руб. восстановлена ООО «Народный дом».

В соответствии с частью 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Согласно п. 5 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.10.1996г. N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" факты, установленные по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

С учетом положений ч. 2 ст. 69 АПК РФ, п. 5 Постановления ВАС РФ от 31.10.1996г. N 13, суд апелляционной инстанции считает, что факты, установленные по ранее рассмотренному делу имеют преюдициальное значение для сторон по настоящему делу, суд первой инстанции обоснованно указал на преюдициальность вступившего в законную силу судебного акта по вышеуказанному делу.

Так же судом первой инстанции установлено, материалами дела подтверждается и сторонами не оспаривается, что  представление от 25.09.2006г. и представление от 03.08.2006г. вынесено на основании результатов одной проверки, проведенной КСП. Данные представления содержат одни реквизиты, основания и выводы, за исключением даты их вынесения и подписи должностных лиц.

В апелляционной жалобе КСП указано на то, что основанием для вынесения оспариваемого представления явились следующие документы: письмо учреждения от 22.06.2006г. за подписью Е.Н. Политовой, пояснительная записка учреждения от 19.06.2006г. так же за подписью Е.Н. Политовой, объяснительная записка заместителя начальника управления от 19.05.2006г., акт проверки отдельных вопросов финансово – хозяйственной деятельности управления за период 2005 год – 1 квартал 2006 года от 12.07.2006г., протокол разногласий управления от 21.07.2006г. №И-04-16-608 на акт проверки от 12.07.2006г., ответ КСП на протокол разногласий управления от 03.08.2006г. №229, акт проверки учреждения от 06.07.2006г., протокол разногласий учреждения от 14.06.2006г. №995 на акт проверки от 06.07.2006г., ответ КСП на протокол разногласий учреждения от 26.07.2006г. №216, отчет по результатам контрольного мероприятия по проверке отдельных направлений финансово – хозяйственной деятельности муниципального управления жилищно – коммунального хозяйства Администрации г. Перми от 03.08.2006г., справки о стоимости выполненных работ по форме КС-3 и акты по форме КС-2 о выполненных работах ООО «Народный дом» по договору подряда от 18.05.2005г. №32-кр, акт контроля исполнения представления КСП от 03.08.2006г., платежные поручения ООО «Народный дом» от 25.07.2006г. №073 о восстановлении на лицевой счет управления средств в сумме 137 тыс. руб., от 19.06.2006г. №825 о восстановлении на лицевой счет бюджета города средств в сумме 129,8 тыс. руб., письма управления от 05.07.2006г. №И-04-16-552 и от 31.07.2006г. №И-04-16-639 в адрес управления казначейского исполнения бюджета о восстановлении сумм 129,8 тыс. руб. и 137 тыс. руб. на лицевом счете управления.

Данный довод жалобы судом апелляционной инстанции отклоняется на основании следующего.

Порядок оформления результатов контрольных мероприятий, проводимых контрольно – счетной палатой, регулируется ст. 28 Положения о Контрольно-счетной палате города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 07.09.2004 N 166, которая устанавливает следующее.

По результатам проведения контрольного мероприятия ответственное должностное лицо Контрольно-счетной палаты составляет и подписывает акт, за достоверность которого несет персональную ответственность. Акт вручается для ознакомления под роспись руководителю и главному бухгалтеру проверяемой организации, проверяемому физическому лицу.

В акте приводятся данные о выявленных нарушениях законодательства со ссылкой на нормативные документы и предложения по их устранению.

Руководитель проверяемой организации, проверяемое физическое лицо вправе в течение 10 дней с момента получения акта контрольного мероприятия выразить свое мнение о результатах в виде протокола разногласий, прилагаемого к акту. Результаты контрольного мероприятия считаются принятыми, если разногласия не представлены по истечению указанного срока.

После рассмотрения протокола разногласий составляется отчет, который подписывается аудитором и утверждается председателем Контрольно-счетной палаты. Отчет обобщает материалы контрольного мероприятия, а также сделанные на их основе выводы и предложения. Дата утверждения отчета является датой окончания контрольного мероприятия.

Статьей 18 вышеуказанного Положения предусмотрено, что на основании отчета аудитора о результатах проведенного контрольного мероприятия составляется заключение, содержащее предложения о принятии мер по устранению выявленных нарушений и рекомендации по повышению эффективности использования финансовых ресурсов бюджета города и муниципальной собственности.

В силу ст. 19 Положения по результатам проведенных контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата направляет органам местного самоуправления, руководителям проверяемых организаций представления за подписью председателя Контрольно-счетной палаты для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного городу ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства. Неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Контрольно-счетной палаты, изложенных в представлении, а равно нарушение установленного срока сообщения о результатах рассмотрения представления, влечет за собой административную ответственность, установленную Законом Пермской области "Об административных правонарушениях". Представление может быть обжаловано в судебном порядке.

Из системного толкования вышеприведенных норм следует, что результаты  анализа всех представленных управлением, а так же полученных контрольно – счетной палатой от иных лиц (в том числе, от учреждения, общества), документов должны быть отражены в акте, отчете и заключении, составленных по окончании проверки.

В силу ч.ч. 1-4 ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в совокупности. Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности. Каждое доказательство оценивается арбитражным судом наряду с другими доказательствами.

Оценив представленные в деле доказательства по вышеуказанным правилам, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о недоказанности того факта, что оспариваемое представление было вынесено на основании именно тех документов, на которые, как указано выше, ссылается КСП в апелляционной жалобе. Из материалов дела следует, что тексты оспариваемого представления, акта проверки, отчета, заключения, на основании которых в соответствии с действующим Положением выносится представление, не содержат ссылок на документы, указанные КСП в жалобе.

Иного суду апелляционной инстанцией КСП в нарушение ст. 65 АПК РФ, согласно которой каждая сторона должна доказать обстоятельства, на которые она ссылается в обоснование своих требований, не доказано.

Кроме того, как указано выше, часть документов, на которые ссылается КСП, была исследована и оценена судами первой и апелляционной инстанции при рассмотрении дела №А50-18836/2006-А16. На основании исследования доказательств судами были установлены фактические обстоятельства дела.

Учитывая вышеизложенное, суд апелляционной инстанции считает так же, что представление КСП документов, не исследованных ей при проведении проверки (в том числе, представленных суду апелляционной инстанции документов, оформленных после проведения проверки – письмо - запрос КСП от 06.11.2007г. №936, письмо – ответ департамента имущественных отношений от 04.12.2007г. № 19-19-10606 с приложениями), в рамках дела об оспаривании представления, вынесенного по результатам проверки, не может быть предметом исследования судов, поскольку такие документы не могут быть признаны относимыми доказательствами.

Соответствующие доводы жалобы о необходимости исследования судом первой инстанции дополнительно представленных документов судом апелляционной инстанции отклоняются на основании вышеизложенного.

Доводы КСП о том, что оспариваемое представление в силу Положения является документом обязательным для исполнения в любом случае, судом апелляционной инстанции отклоняется, как основанный на неправильном толковании норм материального права. Возможность обжалования ненормативных правовых актов предусмотрена действующим законодательством Российской Федерации, а так же, как указано выше, возможность обжалования представления в судебном порядке предусмотрена Положением.

При этом ссылка представителей контрольно – счетной палаты, приведенная в судебном заседании, о том, что доводы управления об оспаривании представления не были заявлены им в протоколе разногласий на акт по результатам проверки, не может быть основанием для невозможности оспаривания представления, вынесенного на основании данного акта.

С учетом правомерности применения судом первой инстанции по настоящему спору преюдиции, доводы контрольно – счетной палаты, касающиеся доказанности, по ее мнению, нецелевого использования бюджетных средств управлением, судом апелляционной инстанции отклоняются.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что КСП нарушено положение ст.282 БК РФ.

В соответствии с п.п 9 п.1 ст.44,п.3 ст.52 Федерального закона от 06.10.2003г. №131-ФЗ « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением определяется в соответствии с Бюджетным Кодексом Российской Федерации.

Согласно ст. 281 БК РФ неисполнение либо ненадлежащее исполнение установленного настоящим Кодексом порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения бюджетов, исполнения и контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации признается нарушением бюджетного законодательства, которое влечет применение к нарушителю мер принуждения.

К нарушителям бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры:

предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса;

блокировка расходов;

изъятие бюджетных средств;

приостановление операций по счетам в кредитных организациях;

наложение штрафа;

начисление пени;

иные меры в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами (ст.282 БК РФ).

Таким образом, в соответствии со ст. 282 БК РФ перечень мер, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, ограничен настоящим Кодексом и федеральными законами.

Включение в представление КСП такой меры как восстановление в бюджете нецелевых расходов, нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также иными федеральными законами не предусмотрено.

Таким образом, правомерность вынесения оспариваемого представления и его соответствие нормам действующего законодательства КСП в порядке ч. 5 ст. 200 АПК РФ суду апелляционной инстанции не доказаны.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо