Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2015 по делу n А60-2526/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

либо отсутствия иных оснований, предусмотренных п.2 ст.50 Закона №294-ФЗ, суд апелляционной инстанции проанализировал содержание мотивировочной части предписания применительно к положениям законодательства,  направленного на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения,  применительно к обязанностям органа местного самоуправления, и оценив его в совокупности с представленными в материалы дела доказательствами, пришел к следующим выводам.

  Согласно п.2 ст.2 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее Закон №52-ФЗ) органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации всех форм собственности, индивидуальные предприниматели, граждане обеспечивают соблюдение требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения за счет собственных средств. 

  В силу основных понятий, содержащихся в ст.1 данного Закона, санитарно-эпидемиологическое благополучение населения – это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия жизнедеятельности;  среда обитания человека - совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющая условия жизнедеятельности человека; факторы среды обитания - биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные факторы среды обитания, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений; вредное воздействие на человека - воздействие факторов среды обитания, создающее угрозу жизни или здоровью человека либо угрозу жизни или здоровью будущих поколений; социально-гигиенический мониторинг - государственная система наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания, их анализа, оценки и прогноза, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания; санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия - организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию; инфекционные заболевания - инфекционные заболевания человека, возникновение и распространение которых обусловлено воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний) и возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку; массовые неинфекционные заболевания (отравления) - заболевания человека, возникновение которых обусловлено воздействием физических, и (или) химических, и (или) социальных факторов среды обитания.

  Согласно ст.45 Закона №52-ФЗ для оценки, выявления изменений и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания, установления и устранения вредного воздействия на человека факторов среды обитания осуществляется социально-гигиенический мониторинг (пункт 1).

  Социально-гигиенический мониторинг проводится органами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (пункт 2).

  В соответствии с пунктом 3 Постановления Правительства РФ от 02.02.2006 г. № 60 «Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга»  при ведении мониторинга решаются следующие задачи:

а) гигиеническая оценка (диагностика) факторов среды обитания человека и состояния здоровья населения;

б) выявление причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека на основе системного анализа и оценки риска для здоровья населения;

в) установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);

г) подготовка предложений для принятия федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимых мер по устранению выявленных вредных воздействий факторов среды обитания человека.

  В соответствии с пунктом 6 данного Положения в целях ведения мониторинга используются данные осуществляемых федеральными органами исполнительной власти наблюдений, в их числе: за состоянием здоровья населения - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения; за факторами среды обитания человека, включая:

биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные) - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

химические, в том числе источники антропогенного воздействия на окружающую природную среду, - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой государственной статистики;

физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловое, ионизирующее, неионизирующее и иные излучения) - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;

социальные (структура и качество питания, безопасность пищевых продуктов, водоснабжение, условия быта, труда и отдыха) - наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральной службой по труду и занятости и Федеральной службой государственной статистики.

  Согласно пункту 7 Постановления Правительства РФ № 60 от 02.02.2006 года на основе данных мониторинга Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека формирует федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга, который представляет собой базу данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, формируемую на основе постоянных системных наблюдений, а также совокупность нормативных правовых актов и методических документов по вопросам анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов.

  В соответствии с п. 9 Постановления Правительства РФ № 60 от 02.02.2006 г. проведение мониторинга обеспечивает:

а) установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку;

б) прогнозирование состояния здоровья населения и среды обитания человека;

в) определение неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению воздействия вредных факторов среды обитания человека на здоровье населения;

г) разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

д) информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.

  Мониторинг проводится в соответствии с нормативными правовыми актами и методическими документами, издаваемыми Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (п. 10 Постановления Правительства РФ №60 от 02.02.2006 г.).

  Таким образом, из вышеуказанных положений правовых норм следует, что проводимый в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения социально-гигиенический мониторинг, являясь системой наблюдения, не имеет своей задачей устранение допускаемых нарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, это иная мера государственного регулирования, чем государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор), и не предусматривает возможность вынесения предписания об устранении выявленных нарушений.

  Как уже было отмечено выше, проведение социально-гигиенического мониторинга обеспечивает установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку; разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.

  В соответствии с подпунктом 8 пункта 1 статьи 51 Закона №52-ФЗ главные государственные санитарные врачи и их заместители вправе вносить предложения в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления о реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства, а также предложения, касающиеся развития территорий, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны и укрепления здоровья населения, охраны окружающей среды.

  Таким образом, в рамках государственного санитарно-эпидемиологического надзора заинтересованное лицо вправе вносить предложения, которые носят информационный и разъяснительный характер, и в отличие от предписаний не является ненормативным правовым актом, имеющим властно-распорядительный характер, обязывающим лиц совершить определенные действия под угрозой наступления неблагоприятных последствий в случае их несовершения.

  Как следует из материалов дела, в соответствии с пп. 8 п. 1 ст.51 Закона №52-ФЗ главным государственным санитарным врачом по Свердловской области 22.07.2013 в адрес главы Кировградского городского округа внесено предложение о реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства и разработке мероприятий, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории муниципального образования на среднесрочный период.

  Основанием для внесения предложения послужили установленные в ходе проведения социально-гигиенического мониторинга приоритетные проблемы в состоянии здоровья населения и качестве объектов среды обитания, которые представлены в ежегодных Постановлениях Правительства Свердловской области «О санитарно-эпидемиологической обстановке, управлении риском для здоровья населения и обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения Свердловской         области», «Региональных особен-ностях состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Свердловской области в 2012 году (приложение №1) и санитарно-эпидемиологическом паспорте территории Кировградского городского округа.

 В санитарно-эпидемиологическом паспорте представлены показатели, характеризующие санитарно-эпидемиологическую обстановку в муниципальном образовании в сравнении со среднемноголетними и среднеобластными данными. По результатам оценки многосредового риска для здоровья населения, проведенной в 2006 году, прогнозируются неблагоприятные эффекты со стороны здоровья у населения в результате ингаляционного воздействия взвешенных частиц, многосредовой экспозиции к свинцу, мышьяку, кадмию, меди. Суммарный канцерогенный риск для здоровья в соответствии с руководством Р 2.1.10.1920-04 относится к четвертому диапозону, неприемлемому для населения в целом. Появление такого риска требует разработки и проведения реабилитационных мероприятий.

  В паспорте представлены результаты реализации мер по управлению рисками в муниципальном образовании за период с 2008-2012г.г. и их эффективность. На основании данных социально-гигиенического мониторинга разработаны и предложены приоритетные задачи по управлению рисками для здоровья и обеспечения санэпидблагополучия населения на среднесрочный период на территории муниципального образования.

  Главе Кировградского городского округа предложено рассмотреть представленные Региональные особенности состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Свердловской области в 2012 году, санитарно-эпидемиологический паспорт муниципального образования и использовать при планировании деятельности, формировании бюджета и эффективной реализации средств (пункт 1 предложения), разработать мероприятия, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории муниципального образования на среднесрочный период (в соответствии с предложенными приоритетными задачами) (пункт 2 предложения), информацию о выполнении предложения представить в Управление Роспотребнадзора по Свердловской области в срок до 16.09.2013 (пункт 3 предложения) (л.д.66-67 том 1).

  Данное предложение и повторные уведомления, направленные Территориальным отделом Управления Роспотребнадзора по Свердловской области в городе Нижний тагил, Пригородном, Пригородном, Верхнесалдинском районах, городе Нижняя Салда, городе Кировград и Невьянском, оставлены без ответа, запрашиваемые требования не предоставлены, о чем отражено в оспариваемом предписании.

  Поскольку предложения носят информационный и разъяснительный характер, оставление их без ответа (непредставление запрашиваемых указанных в предложениях сведений – информацию о выполнении предложения) не могут образовывать нарушение, ни в виде неисполнения ненормативного правового акта, ни в виде нарушения санитарно-эпидемиологических требований, ни в виде нарушения законодательства о защите прав потребителей.

  По иным основаниям, по которым заинтересованное лицо вправе выносить предписания согласно п.2 ст.50 Закона №52-ФЗ без проведения проверки в соответствии с п.5 ч.3 ст.1 Закона №294-ФЗ, суд апелляционной инстанции отмечает, что заинтересованным лицом в качестве основания для вынесения предписания не приводится угроза возникновения и распространения инфекционных заболеваний, а массовые неинфекционные заболевания (отравления) являются результатом воздействия физических, и (или) химических, и (или) социальных факторов среды обитания.

  В рассматриваемом случае заинтересованное лицо в оспариваемом предписании указывает на неблагоприятные эффекты со стороны здоровья у населения в результате ингаляционного воздействия взвешенных частиц, многосредовой экспозиции к свинцу, мышьяку, кадмию, меди. Суммарный канцерогенный риск для здоровья в соответствии с руководством Р 2.1.10.1920-04 относится к четвертому диапозону, неприемлемому для населения