Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.04.2015 по делу n А60-2526/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

СЕМНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

П О С Т А Н О В Л Е Н И Е

№ 17АП-8574/2014-АК

г. Пермь

20 апреля 2015 года                                                   Дело № А60-2526/2014­­

Резолютивная часть постановления объявлена 13 апреля 2015 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 20 апреля 2015 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе: председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Варакса Н.В., Риб Л.Х.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мурашовой Т.В.,

при участии:

от заявителя - Администрации Кировградского городского округа (ОГРН1026601154557, ИНН 6616001080): Зайцева К.А., паспорт, доверенность от 10.04.2015,

от заинтересованного лица - Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области Территориальный отдел в г.Нижний Тагил, Пригородном, Верхнесалдинском районах, г.Нижняя Салда, г.Кировград и Невьянском районе (ОГРН 1056603541565, ИНН 6670083677): не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя - Администрации Кировградского городского округа

на решение Арбитражного суда Свердловской области от 26 января 2015 года

по делу № А60-2526/2014,

принятое судьей Колосовой Л.В.,

по заявлению Администрации Кировградского городского округа

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области Территориальный отдел в г.Нижний Тагил, Пригородном, Верхнесалдинском районах, г.Нижняя Салда, г.Кировград и Невьянском районе

о признании недействительным предписания,

  установил:

         Администрация Кировградского городского округа (далее – заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (далее – заинтересованное лицо,  Управление) от 04.12.2013 №01-09-15/4392.

  Решением Арбитражного суда Свердловской области от 16.05.2014 в удовлетворении заявленных требований отказано.

  Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2014 решение суда от 16.05.2014 оставлено без изменения.

  Постановлением Арбитражного суда Уральского округа от 18.11.2014 решение суда  от 16.05.2014 и  постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.08.2014 отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Свердловской области.

  Решением Арбитражного суда  Свердловской области от 26 января 2015 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

  Не согласившись с указанным решением арбитражного суда, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований.

  В обоснование жалобы приводит доводы о том, что в отношении заявителя не проводилось плановой либо внеплановой проверки, никакие документы не запрашивались, в связи с чем предписание выдано с нарушением действующего законодательства. Указывает на то, что предписание, основанное на предложениях о реализации мер, носящих информационный характер, не соответствует требованиям Федерального закона №52-ФЗ, п.73 Административного регламента, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 16.07.2012 №764, так как не является мерой незамедлительного реагирования по факту выявленного нарушения. Предписание выдано в ходе проведения социально-гигиенического мониторинга, по результатам которого не предусмотрено вынесение предписания. Ссылается на то, что Администрация  не является хозяйствующим субъектом, соответственно у нее отсутствуют обязанности по осуществлению мероприятий производственного контроля.

  Представитель заявителя в судебном заседании поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

  Управление с жалобой не согласно по мотивам, указанным в письменном отзыве, решение суда первой инстанции считает законным, оснований для его отмены не усматривает, ссылаясь на правомерность оспариваемого предписания.

  Заинтересованное лицо о времени и месте рассмотрения жалобы извещено надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направило, что в силу ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы в его отсутствие.

  Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

  Заслушав представителя апеллятора, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, рассмотрев доводы, изложенные в апелляционной жалобе, отзыве на нее, принимая во внимание указание суда кассационной инстанции в постановлении №Ф09-7743/14 от 18.11.2014, являющееся обязательным при новом рассмотрении заявленных требований арбитражным судом, суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

  Как следует из материалов дела, предписанием главного государственного санитарного врача по городу Нижний Тагил, Пригородному, Верхнесалдинскому районам, городу Нижняя Салда, городу Кировград и Невьянскому району от 04.12.2013 №01-09-15/4392, адресованным Главе Кировградского городского округа Оськину А.А., предписано разработать в срок до 18.12.2013 мероприятия, направленные на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Кировградского городского округа, на среднесрочный период, в соответствии с предложенными приоритетными задачами, и представить информацию об исполнении предписания. На 2 листе предписания указано, что ответственность за выполнение мероприятий возлагается на Администрацию Кировградского городского округа.

  При новом рассмотрении дела суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание является законным и обоснованным, не нарушает права и законные интересы заявителя.

  Суд апелляционной инстанции не соглашается с данными выводами суда, находит их несоответствующими обстоятельствам дела, при этом исходит из следующего.

  Из системного толкования ч. 1 ст. 198, ст. 201 АПК РФ следует, что для признания недействительным ненормативного правового акта необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту и нарушение данным актом прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности.

  При рассмотрении судом дел о признании недействительными предписаний государственных органов в предмет доказывания входят вопросы о наличии у органа, издавшего предписание, соответствующих полномочий, соответствие предписания положениям законодательных и иных нормативных актов, нарушение прав заявителя оспариваемым предписанием.

  Согласно статье 46 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее Закон №52-ФЗ) федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют органы и учреждения, представляющие собой единую федеральную централизованную систему.         

  Территориальные органы указанных федеральных органов исполнительной власти, созданные в установленном законодательством Российской Федерации порядке для осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в том числе в муниципальных образованиях, включены в систему федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (п.2 ст.46 Закона №52-ФЗ).

  Должностными лицами, уполномоченными в соответствии с данным Федеральным законом осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, являются главные государственные санитарные врачи и их заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Перечень специалистов, уполномоченных осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, устанавливается положением, утвержденным Правительством Российской Федерации (п.1 ст.49 Закона №52-ФЗ).

  Должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, на основании  п.2 ст.50 Закона №52-ФЗ  в случаях выявления нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки:

об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований;

о прекращении реализации не соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;

о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами;

о выполнении работ по дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очагах инфекционных заболеваний, а также на территориях и в помещениях, где имеются и сохраняются условия для возникновения или распространения инфекционных заболеваний.

  Таким образом, заинтересованное лицо является уполномоченным органом на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и вынесение предписания в установленных данным Федеральным законом случаях.

  В сооответвии п.2 ст.50 Закона №52-ФЗ предписания, обязательные для исполнения в установленные сроки, могут быть выданы в случаях:

- выявления нарушения санитарного законодательства;

- при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний;

- массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).

  Соответственно, юридически значимыми обстоятельствами для разрешения заявленных требований является наличие либо отсутствие указанных обстоятельств, дающих основание для вынесения предписания.

  При этом подлежит установлению, соблюден ли порядок выдачи предписания.

  Как следует из положений п.7 ст.46 Закона №52-ФЗ, к отношениям, связанным с осуществлением федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (Закон №294-ФЗ).

   Положения Федерального закона №294-ФЗ, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при расследовании причин возникновения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей (п.5 ч.3 ст.1 Закона №294-ФЗ).

  Анализ содержания оспариваемого предписания позволяет сделать вывод, что при его вынесении территориальный орган Управления Роспотребнадзора по Свердловской области  руководствовался  ст.ст.11, 50 Федерального закона №52-ФЗ и п.2.8 СП 1.1058-01.

  Положения части 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ, приведенные выше, предусматривают случаи, в которых уполномоченный орган вправе выдавать предписания. 

  Статьей 11 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ предусмотрены обязанности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, а именно: выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению; осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции.

  В соответствии с п.2.8  Санитарных правил СП 1.1.1058-01, утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 10.07.2001г. (постановление от 13.07.2001г. №18, зарегистрировано в Минюсте РФ 30.10.2001г. №3000), определяющих порядок организации и проведения производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и предусматривающих обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по выполнению их требований, юридические лица и индивидуальные предприниматели представляют информацию о результатах производственного контроля по запросам органов, уполномоченных осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

  Контролирующий орган указал в предписании на нарушение Администрацией санитарно-эпидемиологических требований, законодательства о защите прав потребителей. Однако, не конкретизировал, в чем выразились данные нарушения, не указал, какие факты установлены, свидетельствующие о нарушениях.

  Доказательств того, что органом надзора осуществлялась проверка (плановая либо внеплановая), в ходе которой были выявлены нарушения санитарно-эпидемиологических требований, законодательства о защите прав потребителей в области санитарно-эпидемиологического благополучия, на устранение которых вынесено обязательное к исполнению предписание, материалы дела не содержат. Проверка в порядке, установленном Федеральным законом №294-ФЗ, не проводилась.

  Следовательно, заинтересованное лицо не доказало законность и обоснованность вынесения предписания по основанию выявления нарушения санитарного законодательства и законодательства о защите прав потребителей.

  Для установления наличия