Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.03.2008 по делу n А50-15807/2007. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

форме направляет руководителю проверяемой организации, проверяемому физическому лицу информацию о результатах рассмотрения протокола разногласий и предложения по устранению выявленных нарушений в течение 5 дней с момента рассмотрения протокола разногласий.

Аналогичные требования к оформлению результатов контрольных мероприятий содержит и статья 21 Регламента.

Таким образом, принятие результатов контрольного мероприятия без учета представленных в установленный срок разногласий противоречит требованиям  ст. 28 Положения и ст. 21 Регламента.

Из материалов дела следует, что акт проверки получен начальником Департамента образования администрации г. Перми 19.06.2007г. В сопроводительном письме № 494 от 19.06.2007г., КСП просило Департамент образования вернуть один экземпляр подписанного акта до 29.06.2007г.

29.06.2007г. протокол разногласий с подписанным актом проверки был направлен заявителем в адрес КСП заказным почтовым отправлением (том дела 1 лист 56-57) и поступил в КСП 10.07.2007г.

Отказ в рассмотрении протокола разногласий, изложенный КСП в письме от 05.09.2007г. №738, мотивирован нарушением 10-дневного срока его представления.

Принимая во внимание, что Положением понятие «представления протокола разногласий» не определено, суд первой инстанции обоснованно на основании п. 6 ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации применил в рассматриваемом споре аналогию закона и руководствовался нормами ст. 80 Налогового кодекса Российской Федерации и ст. 15 Федерального закона от 21.11.1996г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете».

В соответствии с требованиями Налогового кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 21.11.1996г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» при отправке организацией налоговой и бухгалтерской отчетности по почте днем ее представления считается дата отправки почтового отправления с описью вложения. Течение срока, исчисляемого днями, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало (ст. 6.1 Налогового кодекса Российской Федерации).

Гражданский кодекс Российской Федерации также предусматривает порядок совершения действий в последний день срока. В силу ч. 2 ст. 194 ГК РФ письменные заявления и извещения, сданные в организацию связи до двадцати четырех часов последнего дня срока, считаются сданными в срок.

Поскольку заявитель сдал на почту протокол разногласий 29.06.2007г., то именно эта дата считается датой представления в КСП протокола разногласий.

Таким образом, 10-дневный срок направления протокола разногласий в КСП, установленный абз. 3 ст. 28 Положения и исчисляемый с момента получения акта контрольного мероприятия, Департаментом образования соблюден.

Представление протокола разногласий на акт проверки до истечения 10-дневного срока непосредственно в КСП ни Регламентом, ни Положением ни оговорено. В связи с этим арбитражный апелляционный суд отклоняет ссылку КСП на пункт 1.2 Соглашения о порядке взаимодействия КСП г. Перми и Администрации г. Перми, приобщенного к материалам дела по ходатайству КСП.

На основании изложенного довод жалобы КСП о неправомерности применения судом аналогии закона при исчислении срока представления протокола разногласий со ссылкой на соглашение сторон, относительно способа возвращения одного экземпляра подписанного акта в Контрольно-счетную палату города Перми, подлежит отклонению как несостоятельный.

Ссылка КСП на недоказанность Департаментом образования того, что направление протокола разногласий ценной бандеролью в адрес КСП было вызвано отказом его сотруднику в приеме протокола разногласий, не имеет правового значения в рассматриваемом споре.

При изложенных обстоятельствах, суд первой инстанции обоснованно признал незаконными действия КСП об отказе в рассмотрении протокола разногласий на акт проверки, и обязал КСП устранить нарушения прав и законных интересов заявителя путем рассмотрения протокола разногласий на акт проверки от 15.06.2007г. в течение 10 дней со дня вступления судебного акта в законную силу и направления заявителю информации о рассмотрении протокола разногласий в течение 5 дней с момента его рассмотрения.

Арбитражный апелляционный суд по вопросу правомерности вынесения представления без учета протокола разногласий установил следующее.

Согласно ст. 19 Положения по результатам проведенных контрольных мероприятий Контрольно-счетная палата направляет органам местного самоуправления, руководителям проверяемых организаций представления за подписью председателя Контрольно-счетной палаты для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного городу ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства.

Представление Контрольно-счетной палаты должно быть рассмотрено в срок, указанный в представлении, в этот же срок в адрес Контрольно-счетной палаты направляется уведомление о принятых мерах по его реализации. Если в представлении срок не указан, то рассмотрение представления и направление уведомления осуществляется в месячный срок со дня получения представления. Неисполнение или ненадлежащее исполнение требований Контрольно-счетной палаты, изложенных в представлении, а равно нарушение установленного срока сообщения о результатах рассмотрения представления, влечет за собой административную ответственность.

Представление может быть обжаловано в судебном порядке.

Аналогичные положения относительно вынесения по результатам проверки представления и направления его руководителям проверяемых организаций содержит и статья 22 Регламента.

Из системного толкования ст. 19 Положения и ст. 22 Регламента следует, что процедура вынесения в адрес руководителя проверяемой организации представления не предусматривает обязательный учет протокола разногласий. Оспариваемое представление от 13.09.2006г. № 3 вынесено по результатам проведенного контрольного мероприятия, что соответствует ст. 19 Положения.

При изложенных обстоятельствах отказ суда первой инстанции в удовлетворении требований заявителя о признании представления № 3 от 13.09.2007г. недействительным и не соответствующим решению Пермской городской Думы № 116 от 07.09.2004г., Федеральному закону № 129-ФЗ от 21.11.1996 г. и статье 80 НК РФ, является обоснованным.

Арбитражным апелляционным судом рассмотрены доводы апелляционной жалобы Департамента образования о процессуальных нарушениях, допущенных судом первой инстанции. Указание жалобы на неправомерный отказ судом первой инстанции заявления об изменении основания иска в порядке ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный апелляционный суд считает обоснованным в связи со следующим.

В соответствии с п. 1 ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

Законодатель допускает изменение либо основания, либо предмета иска.

Основанием иска являются фактические обстоятельства, подтверждающие заявленное требование. Следовательно, изменением основания будет являться как замена первоначально указанных фактов новыми фактами, так и указание дополнительных фактов или исключение части фактов из числа ранее указанных. По смыслу ст. 49 АПК РФ изменение основания иска является правом истца, которое не может быть ограничено судом, за исключением случая, когда истец, изменяя основание, изменяет и предмет иска, в результате чего появится новый иск.

Согласно искового заявления от 05.11.2007г. основанием требования о признании недействительным представления явился только факт вынесения представления без учета протокола разногласий.

В соответствии с заявлением об изменении основания иска от 24.01.2008г. (л.д. 49-51, том 5) Департамент образования просит признать представление недействительным в части восстановления в бюджет города Перми средств, использованных по нецелевому назначению в сумме 359,855 тыс. руб., со ссылкой на ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Письмо Министерства финансов Российской Федерации от 14.04.2006г. № 02-14-10/880 о порядке применения Приказа Министерства финансов Российской Федерации от 21.12.2005г. № 152н «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации».

Арбитражный апелляционный суд полагает, что поскольку предмет иска по заявлениям от 05.11.2007 г. и от 24.01.2008 г. не изменился, а заявитель изменил лишь основание иска путем его дополнения, суд первой инстанции необоснованно не принял дополнения основания иска.

Между тем, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что данное нарушение не является основанием для изменения или отмены решения суда первой инстанции, поскольку не привело к принятию неправильного решения (ч. 3 ст. 270 АПК РФ).

Учитывая, что изменение основания иска было заявлено Департаментом в суде первой инстанции, арбитражный апелляционный суд в соответствии с ч. 1 ст. 268 АПК РФ повторно рассмотрел дело по имеющимся в деле доказательствам с учетом представленного КСП Соглашения.

Как усматривается из материалов дела, основанием для вынесения представления № 3 послужили выводы Акта от 15.06.2007 г., составленного по результатам контрольного мероприятия.

В акте отражено, что КСП установлен факт нецелевого использования бюджетных средств, выразившийся в том, что денежные средства, выделенные по коду бюджетной экономической классификации расходов 225 «Услуги по содержанию имущества», использованы на иные цели. За счет средств бюджета нецелевое использование составило 359, 855 тыс. руб. (л.д. 36, том 1).

На основании данного вывода в акте предложено Департаменту восстановить в бюджет г. Перми средства, использованные по нецелевому назначению, в указанной сумме. Представление № 3 содержит в пункте 1 такое же указание.

Нецелевое использование, по мнению КСП, выразилось в том, что Департамент неправомерно, в нарушение ст. ст. 38, 158, 289 Бюджетного кодекса РФ, отнес на подстатью 225 бюджетной экономической классификации расходов «услуги по содержанию имущества» расходы по оплате договоров на выполнение проектных работ и разработки проектно-сметной документации на установку автоматической пожарной сигнализации и оповещения людей о пожаре и передачу исключительных (неисключительных) прав на нее. Средства перечислялись подрядчикам по платежным поручениям с назначением платежа «за выполненные проектные работы».

КСП считает, что расходы по оплате договоров на услуги по типовому проектированию должны быть отнесены на подстатью 226 «Прочие услуги», ссылаясь на Приказ Минфина РФ от 21.12.2005 г. № 152н и Письмо Минфина от 14.04.2006 г. № 02-14-10/880, разъясняющее порядок применения Приказа № 152н.

Как следует из протокола разногласий (л.д. 53, том 1) и заявления Департамента об изменении основания иска (л.д. 50, том 5), Департамент считает, что нецелевое использование бюджетных средств в рассматриваемой ситуации отсутствует, поскольку затраты на изготовление проектно-сметной документации и производство проектных работ неразрывно связаны с капитальным ремонтом, запланированным на 2007 год и включающим монтаж автоматической пожарной сигнализации.

При рассмотрении спора в части наличия нецелевого использования арбитражный апелляционный суд отмечает следующее.

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации (ст. 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации) является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Обязанность по эффективному и целевому использованию бюджетных средств их получателем была установлена статьей 163 БК РФ (в редакции, действовавшей в 2006 году). На сегодняшний день аналогичная норма закреплена в статье 162 БК РФ.

Понятие «нецелевое использование бюджетных средств» раскрыто в статье 289 БК РФ  - направление и использовании бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

В соответствии со статьей 22 БК РФ (в редакции, действовавшей до 31.12.2007) экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации по их экономическому содержанию.

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 15.08.1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (действовавшего до 31.12.2007 г.) Указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации издаются Министерством финансов Российской Федерации.

В соответствии с Приказом Минфина РФ от 21.12.2005 № 152н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» статья 220 «Приобретение услуг» включает подстатьи 225 «Услуги по содержанию имущества» и 226 «Прочие услуги».

На подстатью 225 относятся расходы учреждения по оплате договоров на оказание услуг, связанных с содержанием нефинансовых активов, находящихся в оперативном управлении или в аренде, в целях обеспечения собственных нужд, в том числе за: капитальный и текущий ремонт имущества (зданий, сооружений, помещений, машин и оборудования, инвентаря, автомобильных дорог и искусственных сооружений на них); другие аналогичные расходы.

На подстатью 226 относятся расходы учреждения по оплате договоров на оказание услуг, не отнесенных на подстатьи 221-225, в целях обеспечения собственных нужд, в том числе за: услуги по типовому проектированию; другие расходы, связанные с оплатой прочих услуг, не отнесенных на подстатьи 221-225.

Разъясняя порядок применения Приказа № 152н, Минфин в Письме от 14.04.2006 г. № 02-14-10/880 указывает, что оплата договоров по выполнению проектных и изыскательских работ по подготовке проектно-сметной документации и ее экспертизе в случаях, установленных законодательством РФ в целях капитального ремонта, если указанные работы неразрывно связаны с проводимыми ремонтными работами, включается в состав других аналогичных расходов подстатьи 225 «Услуги по содержанию имущества».

В этом же Письме Минфин разъясняет, что оплата договоров по выполнению проектных и изыскательских работ по подготовке проектно-сметной документации и ее экспертизе в случаях, установленных законодательством РФ, если указанные работы не связаны с проводимыми ремонтными работами, включается в состав других аналогичных расходов подстатьи 226 «Прочие услуги».

Из представленных в материалах дела документов (муниципальных контрактов, смет на проектные работы,