Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.07.2015 по делу n А63-11154/2014. Постановление суда апелляционной инстанции: Отменить решение суда полностью и принять по делу новый судебный акт

№44-ФЗ не содержит как норм, ограничивающих право заказчика включать в документацию об аукционе требования к объекту закупки, которые являются для него значимыми, так и норм, обязывающих заказчика устанавливать в этой документации, вопреки его потребностям, такие требования к характеристикам объекта закупки, которые соответствовали бы всем существующим видам товаров, работ, услуг.

Закон №44-ФЗ не предусматривает определение поставщика (подрядчика, исполнителя) только при условии наличия более чем одного производителя (подрядчика, исполнителя) товара, работы, услуги, необходимых заказчику, и не допускает определение, как участниками рынка, так и контрольными органами в сфере закупок потребности заказчика в товаре, работе, услуге и их характеристик (потребительских свойств).

Согласно содержанию приведенных норм Закона №44-ФЗ они направлены на обеспечение конкуренции не между товарами, работами, услугами и не между производителями товаров, а между участниками определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при этом основной задачей этих норм является не столько обеспечение максимально широкого круга участников определения поставщика (подрядчика, исполнителя), сколько выявление в результате этого определения лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени удовлетворит потребности заказчика в необходимом ему товаре или необходимой ему работе, услуге.

Эти нормы Закона М44-ФЗ обязывают поставщиков предлагать для поставки заказчикам только те товары, которые соответствуют потребностям самих заказчиков, что, в свою очередь, предполагает стимулирование производителей к производству именно таких товаров.

Получение заказчиком товара, результатов выполненных работ, услуг, не отвечающих его потребностям, приведет не к повышению эффективности и результативности осуществления закупки, а к прямо противоположному результату и к нецелевому и неэффективному расходованию выделенных для нее средств.

В пункте 7 статьи 4 Федерального закона от 26.07.2006 №135-Ф3 «О защите конкуренции» (далее - Закон №135-ФЗ) дано определение понятия «конкуренция», под которой понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Частями 1 и 2 статьи 17 Закона №135-Ф3 установлен запрет на совершение при проведении торгов и запроса котировок действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а также на не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.

Учитывая взаимосвязанные цели регулирования законодательства о контрактной системе и антимонопольного законодательства, и принимая во внимание, что нормы Закона №44-ФЗ, содержащие требования к описанию объекта закупки, являются специальными по отношению к нормам частей 1 и 2 Закона №135-Ф3, установление заказчиком в документации об аукционе характеристик объекта закупки в соответствии со своими потребностями и с соблюдением требований Закона №44-ФЗ, не является нарушением Закона №135-Ф3.

Финансируемые за счет бюджетных средств и средств фондов обязательного медицинского страхования приобретения смеси белковой композитной сухой с установлением в документации о торгах показателей по белкам, жирам, углеводам и энергетической ценности закупаемой смеси производится не в широких диапазонах, установленных Национальным стандартом Российской Федерации (ГОСТ Р 53861-2010) «Продукты диетического (лечебного и профилактического) питания смеси белковые композитные сухие», утвержденным и введенным в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 7.09.2010 №219-СТ (далее -ГОСТ Р 53861-2010), а в соответствии с расчетами, произведенными с учетом потребностей заказчиков        и        на        основании        научно        подтвержденных        данных.

Закупка смеси белковой композитной сухой производится медицинскими учреждениями с расчетом показателей по белкам, жирам, углеводам и энергетической ценности закупаемой смеси, основанным на приказе Министерства здравоохранения Российской Федерации от 05.08.2003 г. №330 «О мерах по совершенствованию лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях Российской Федерации» (с изменениями от 7.10 2005 г., 10.01 и 26.04.2006 г., 21.06.2013 г.) (далее - Приказ Минздрава России №330).

ГОСТ Р 53861 -2010 установлены требования к таким специализированным продуктам диетического (лечебного и профилактического) питания, как смеси белковые композитные сухие.

ГОСТ Р 53861-2010 содержит общие требования, касающиеся содержания в смесях белковых композитных сухих белка, жиров и углеводов (химического состава) и их энергетической ценности с широкими диапазонами этих показателей, ниже и выше которых они не могут производиться, и в пределах этих показателей заказчик соответствии с его потребностями в силу приведенных выше норм Закона №44-ФЗ вправе самостоятельно определить и установить в документации об электронном аукционе показатели белка, жиров, углеводов и энергетической ценности объекта закупки в виде смеси белковой композитной сухой.

Статьей 39 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее - Закон №323-Ф3) установлено, что лечебное питание является неотъемлемой частью лечебного процесса и профилактических мероприятий, включает в себя пищевые рационы, которые имеют установленный химический состав, энергетическую ценность, состоят из определенных продуктов, в том числе специализированных продуктов лечебного питания, подвергаемых соответствующей технологической обработке. Специализированными продуктами лечебного питания являются пищевые продукты с установленным химическим составом, энергетической ценностью и физическими    свойствами,    доказанным    лечебным    эффектом,    которые    оказывают специфическое влияние на восстановление нарушенных или утраченных в результате заболевания функций организма, профилактику этих нарушений, а также на повышение адаптивных возможностей организма. Нормы лечебного питания утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19.06.2012 г. № 608 (далее - Положение о Минздраве России) Министерство здравоохранения Российской Федерации (далее - Минздрав России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения и оказанию государственных услуг в сфере здравоохранения, включая оказание медицинской помощи.

В соответствии с пунктом 5.2 и его подпунктами 5.2.112 и 5.2.113 Положения о Минздраве России этот федеральный орган исполнительной власти самостоятельно принимает нормативные акты, в том числе, утверждающие рационы диетического (лечебного и профилактического) питания и нормы лечебного питания.

Пунктом 6 Положения о Минздраве России предусмотрены полномочия Минздрава России по даче разъяснений юридическим и физическим лицам по вопросам, отнесенным к его установленной сфере деятельности, в части оказания государственных услуг.

В силу пункта 10.23 Положения о Минздраве России Минздрав России издает приказы, имеющие нормативный характер.

Право Минздрава России на издание нормативных правовых актов в сфере здравоохранения было установлено также действовавшим в период издания приказа Минздрава России №330 Положением о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29.04.2002 г. №284.

Приказ Минздрава России №330 со всеми его приложениями зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации 12 сентября 2003 года и опубликован в официальном печатном средстве массовой информации («Российская газета» № 192, 26.09.2003,       Приложение       к       Российской       газете       №       40,        2003).

В связи с этим и в соответствии с пунктами 10, 12 Указа Президента Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации,   Правительства   Российской   Федерации   и   нормативных   правовых   актов федеральных органов исполнительной власти» от 23 мая 1996 года № 763 приказ Минздрава России №330 со всеми его приложениями, в том числе «Инструкцией по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях» является нормативным правовым актом, обязательным для применения.

Обязательность приказа Минздрава России №330 и утвержденной им «Инструкции по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях» вытекает также из приведенных выше норм статьи 39 Закона №323-Ф3, а также нормы пункта 3 статьи 15 Федерального закона 02.01.2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», согласно которой продукты диетического питания должны иметь свойства, позволяющие использовать их для лечебного и профилактического питания человека в соответствии с установленными федеральным органом исполнительной власти в области здравоохранения требованиями к организации диетического питания.

Приказом Минздрава России №330 и утвержденной этим приказом «Инструкцией по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях» регламентирована организация питания лиц, находящихся на стационарном лечении в медицинских учреждениях, в том числе установлены рационы (таблица 1а) и нормы питания (таблица 7).

Согласно «Инструкции по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях», утвержденной приказом Минздрава России №330, смеси белковые композитные сухие должны применяться только в качестве компонента для приготовления готовых блюд для диетического (лечебного и профилактического) питания.

В соответствии с абзацем девятым «Инструкции по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях», утвержденной приказом Минздрава России №330, индивидуализация химического состава и калорийности стандартных диет осуществляется путем подбора имеющихся в картотеке блюд лечебного питания, увеличения или уменьшения количества буфетных продуктов (хлеб, сахар, масло), контроля продуктовых домашних передач для больных, находящихся на лечении в лечебно-профилактическом учреждении, а также путем использования в лечебном и энтеральном питании биологически активных добавок к пище и готовых специализированных смесей. Для коррекции пищевого рациона может включаться 20-50% белка готовых специализированных смесей (таблица 1а).

Из этой нормы данной Инструкции следует, что белок, входящий в состав таких смесей, может включаться в состав пищевого рациона, и что объем включаемого в рацион белка этих смесей может составлять от 20 до 50 процентов, из содержания этой нормы следует, что ею, а также таблицей 1 а, к которой она отсылает, регулируется не содержание белка в смеси белковой композитной сухой, а объем включения белка в рацион.

Из содержания таблицы 1а указанной Инструкции также следует, что выражение «белок готовых специализированных смесей» используется в указанной норме для того, чтобы отличить этот белок от белка иного вида - «белка натуральных продуктов питания», то есть, того белка, которой содержится в натуральных продуктах питания.

Таблицей 1а данной Инструкции, согласно ее наименованию, регулируется соотношение натуральных продуктов питания и специализированных продуктов питания в суточном рационе больного, которое устанавливается посредством закрепления в данной таблице тех объемов нутриентов, связанных с химическим составом и калорийностью -объемов белков, жиров, углеводов и энергетической ценности, которые могут обеспечиваться каждым из этих двух видов продуктов в конкретном рационе больного (каждому из них посвящена отдельная строка во всех вариантах диет, включенных в таблицу 1а).

При этом указанные объемы устанавливаются в данной таблице не путем закрепления конкретных их значений для каждого из видов пищевых продуктов, а посредством установления определенных диапазонов таких объемов, причем, пределы этих диапазонов зависят от того, для обеспечения какого из вариантов диеты (стандартная, с механическим и химическим щажением, и пр.) используются натуральные и специализированные пищевые продукты.

В отличие от таблицы 1а «Инструкции по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях», в ее таблице 7, озаглавленной как «Замена продуктов по белкам и углеводам», установлена возможность замены в рамках установленных норм питания молока, мяса (говядины), рыбы, творога, яйца на смесь белковую композитную сухую с указанием количества заменяемых продуктов и заменяющей их смеси белковой композитной сухой.

Как видно из Таблицы 7 «Инструкции по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях», в ней, помимо перечня и количества таких продуктов, содержится также их химический состав, включающий белки, жиры и углеводы.

Расчет, произведенный на основании таблицы 7 данной Инструкции по содержанию белка, жиров и углеводов в 100 г сухой смеси, позволяет установить, что согласно данной Инструкции медицинские учреждения должны использовать при организации питания пациентов, находящихся у них на стационарном лечении, смесь белковую композитную сухую с содержанием в 100 г сухой смеси: белка - 40 г., жиров -20 г., углеводов -30 г.:

1) Заменой 100 г. молока является 7 г. смеси белковой композитной сухой с содержанием в этом количестве сухой смеси: белка - 2,8 г, жиров - 1,4 г, углеводов-2,1 г.

Следовательно, в 100 г. смеси белковой композитной сухой должно содержаться: белка - 40,0 г (2,8 х100/7=40); жиров - 20,0 г (1,4x100/7=20); углеводов - 30,0 г (2,1x100/7=30).

2) Заменой 100 г. говядины 1 к. является 45 г. смеси белковой композитной сухой с содержанием в этом количестве сухой смеси: белка - 18,0 г., жиров - 9,0 г., углеводов - 13,68 г.

Следовательно, в 100 г. смеси белковой композитной сухой должно содержаться: белка - 40,0 г (18,0 xl00/45=40), жиров - 20,0 г (9,0x100/45=20), углеводов - 30,0 г (13,68x100/45=30).

3)   Заменой 100 г рыбы является 40 г смеси белковой композитной сухой с содержанием в этом количестве сухой смеси: белка - 16,0 г, жиров - 8,0 г, углеводов - 12,2 г. Следовательно, в 100 г смеси белковой композитной сухой должно содержаться: белка - 40,0 г (16,0 х100/40=40), жиров - 20,0 г (8,0x100/40=20), углеводов - 30,0 г. (12,2x100/40=30).

4)   Заменой 100 г. творога является 45 г смеси белковой композитной сухой с содержанием в этом количестве сухой смеси: белка - 18,0 г, жиров - 9,0 г, углеводов - 13,68 г., Следовательно, в 100 г смеси белковой композитной сухой должно