Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2014 по делу n А63-14231/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

делу об административном правонарушении по 4.2. ст.19.4.1 КоАП РФ в отношении начальника управления ветеринарии по СК Трегубова А.Н. было прекращено. Указанным решением суда установлено, что в распоряжении Управления Россельхознадзора по СК от 20.08.2012, № 01-15/27/2279-В не конкретизированы документы, а лишь указано на необходимость предоставления документов, содержащих данные сведения.

Из распоряжения от 20.09.2012 № 01-15/27/2455-В о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица-Управления Ветеринарии по СК следует, что целью проверки является обеспечение контроля за исполнением предписания от 29.08.2012 № 11-15/27/18 об устранении нарушений, выявленных в результате внеплановой выездной проверки от 29.08.2012 года. Таким образом, Управление Россельхознадзора по СК указало, что внеплановая выездная проверка в отношении Управления Ветеринарии по СК проведена при наличии предусмотренного в пункте 1 части 2 статьи 10 Закона N 294-ФЗ основания - истечение срока исполнения юридическим лицом ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований.

Документальные сведения о наличии иных предусмотренных законом оснований для проведения внеплановой выездной проверки в материалы дела не представлены.

Под предписанием, выдаваемым должностным лицом контролирующего органа следует понимать обязательный для исполнения документ, направляемый проверяемому лицу, в котором надзорный и контролирующий орган со ссылкой на конкретные положения Федеральных законов, нормативных актов, констатируя выявленные нарушения в деятельности проверяемого лица, указывает срок для их устранения, а также конкретные принудительные меры воздействия (конкретное мероприятие, которое должно быть выполнено проверяемым лицом) в целях устранения выявленных нарушений. Из Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2008 № 10-П следует, что Закон № 294-ФЗ с учетом установленных принципов защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного (муниципального) контроля (надзора) направлен на достижение конституционной цели оптимизации вмешательства государства в регулирование экономических отношений.

В рассматриваемом случае вынесение распоряжения от 16.10.2012, № 01-15/27/2455-В о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица не способствует достижению вышеуказанной цели, поскольку нарушает требования Закона N 294-ФЗ и гарантии прав проверяемого в части осуществления проверочных мероприятий вне контроля исполнения ранее выданного предписания от 29.08.2012.

Приказом Министерства сельского хозяйства РФ № 189 от 02.04.2008 утвержден Регламент предоставления информации в систему государственного информационного обеспечения в сфере сельского хозяйства, в соответствии с которым Управлением ветеринарии предоставляется соответствующая отчетность.

Поскольку, Управлением Россельхознадзора по СК не доказано нарушение Управлением ветеринарии Ставропольского края ветеринарного законодательства и не исполнение мероприятий, направленных на предупреждение заноса и распространение африканской чумы свиней на территорию Ставропольского края, то возложение на Управление ветеринарии Ставропольского края обязанностей по устранению выявленных нарушений, в соответствии с оспариваемыми предписаниями, является необоснованным.

Согласно части 2 статьи 1 Гражданского кодекса РФ граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Они свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора.

Гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Кроме того согласно письму Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 10.02.2012 № 3/3-122-2012 «Об осуществлении контрольных мероприятий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации» система органов государственной власти республик, краев, областей устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции Российской Федерации).

Исходя из положений ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации не являются организациями; согласно ст. 17, 20 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» их структура определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

С учетом изложенного требования Закона N 294-ФЗ не применяются к мероприятиям по контролю в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и согласования отдельного плана по контролю за полнотой и качеством осуществления ими переданных полномочий не требуется.

Более того, в соответствии со ст. ст. 10, 73, 77 Конституции РФ, в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Вмешательство в деятельность органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации вне пределов установленных федеральными законами недопустимо.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) в гражданских правоотношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами участвуют публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования (часть 1 статьи 124 ГК РФ). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (часть 1 статьи 125 ГКРФ).

Часть 7 статьи 4 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица.

Наделение органов государственной власти правами и обязанностями юридического лица означает лишь то, что нормы ГК РФ к ним применимы в части, касающейся осуществления ими хозяйственной деятельности, необходимой для реализации своих публично-правовых функций.

Таким образом, положения Федерального закона № 294-ФЗ на отношения в сфере проведения проверок деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления не распространяются.

Исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в области ветеринарии определен в статье 3 Закона РФ от 14.05.1993 N 4979-1 (ред. от 18.07.2011) «О ветеринарии». В соответствии с частью 4 статьи 3.1. Закона РФ от 14.05.1993 №4979-1 «О ветеринарии» (далее - Закон о ветеринарии) федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний:

- об устранении выявленных нарушений;

- о привлечении к ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия.

Частью 1 вышеуказанной статьи установлено, что к полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, относятся:

1) установление ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации;

2) отмена ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 8 Закона о ветеринарии, под государственным ветеринарным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных государственных органов по систематическому наблюдению за исполнением требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований законодательства Российской Федерации в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Таким образом, статьей 8 Закона о ветеринарии законодатель произвел разделение объектов проверок государственного ветеринарного контроля (надзора) на три группы, а именно:

1) органы государственной власти и местного самоуправления;

2) юридические лица, индивидуальные предприниматели;

3) граждане.

 При этом, в части 3 статьи 8 Закона о ветеринарии указано, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного ветеринарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

То есть, положения вышеуказанного Закона №294-ФЗ не распространяются и не могут применяться в отношении органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно части 4 статьи 3.1. Закона о ветеринарии федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль, за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний.

Согласно Приказу Министерства сельского хозяйства РФ от 18.01.2011 №11 «О порядке осуществления контроля за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии» предусмотрен отдельный порядок осуществления контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации в области ветеринарии. Данный порядок определяет процедуру организации и осуществления мероприятий по контролю и надзору за осуществлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий.

Согласно письму Генеральной Прокуратуры РФ от 10.02.2012 №73/3-122-2012 требования Закона №294-ФЗ не применяются к мероприятиям по контролю в отношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, действующее законодательство четко определяет предмет проверки, которую может проводить Управление Россельхознадзора в отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также порядок такой проверки. Рассматриваемая же проверка проведена Управлением Россельхознадзора по предметам не входящим в компетенцию данного органа исполнительной власти Российской Федерации и в порядке, не предусмотренном законодательством для такой проверки. Из изложенного следует вывод о том, что Управление Россельхознадзора неправильно применило вышеуказанные нормы федерального законодательства, допустило превышение своих полномочий.

Судом первой инстанции установлено, что Управление Россельхознадзора не имеет полномочий по осуществлению контрольно-надзорных мероприятий органов государственной власти субъектов РФ, за исключением переданных Российской Федерацией субъекту Российской Федерации полномочий, и не может проводить такие проверки в отношении органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Пунктом 5.2 (1) 44. Постановления Правительства РФ от 30.06.2004 N 327 (ред. от 17.10.2011) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных