Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.12.2014 по делу n А63-14231/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Вмешательство в деятельность органа исполнительной власти субъекта РФ вне пределов установленных федеральными законами недопустимо.

В систему органов исполнительной власти Ставропольского края входят:

- Губернатор Ставропольского края;

- Правительство Ставропольского края;

- иные органы исполнительной власти Ставропольского края, создаваемые по отраслевому, функциональному и территориальному принципу. Управление Ветеринарии Ставропольского края является органом исполнительной власти Ставропольского края.

В соответствии с Гражданским кодексом РФ в гражданских правоотношениях на равных началах с гражданами и юридическими лицами участвуют публично-правовые образования: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования (часть 1 статьи 124 ГК РФ). От имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации приобретают и осуществляют имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступают в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (часть 1 статьи 125 ГК РФ).

Часть 7 статьи 4 ФЗ от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ обладает правами юридического лица. Наделение органов государственной власти правами и обязанностями юридического лица означает лишь то, что нормы ГК РФ к ним применимы в части, касающейся осуществления ими хозяйственной деятельности, необходимой для реализации своих публично-правовых функций.

В соответствии с частью 4 статьи 3.1. Закона РФ № 4979-1 «О ветеринарии» (далее-Закон о ветеринарии) федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора осуществляет контроль за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом проведения проверок, выдачи обязательных для исполнения предписаний:

- об устранении выявленных нарушений;

- о привлечении к ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия.

Частью 1 вышеуказанной статьи установлено, что к полномочиям РФ в области ветеринарии, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов РФ относятся: - установление ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта РФ; - отмена ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта РФ.

Согласно статье 8 Закона о ветеринарии, под государственным ветеринарным надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами РФ, настоящим Законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ в области ветеринарии, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или устранению) последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов по систематическому наблюдению за исполнением законодательства РФ в области ветеринарии, анализу и прогнозированию исполнения требований законодательства РФ в области ветеринарии при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности. Таким образом, статьей 8 Закона о ветеринарии законодатель произвел разделение объектов проверок государственного ветеринарного контроля (надзора) на три группы, а именно:

- Органы государственной власти и местного самоуправления;

- Юридические лица, индивидуальные предприниматели;

- Граждане.

При этом, в части 3 статьи 8 Закона о ветеринарии указано, что к отношениям, связанным с осуществлением государственного ветеринарного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, применяются положения ФЗ № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». То есть, положения вышеуказанного Закона № 294-ФЗ не распространяются и не могут применяться в отношении органов государственной власти субъекта РФ.

Оценивая законность и обоснованность оспариваемых предписаний, суд исходил из следующего. Суд учитывая, что проверка проведена по поручению Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 10.08. 2012 №АД-П11-58пр (далее Поручение) и согласно Приказу Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору от 17.08.2012 №426. Согласно пункту 3, Поручения, Россельхознадзору, Роспотребнадзору, совместно с Генеральной Прокуратурой РФ, МВД России, поручено провести внеплановые проверки принятия должностными лицами государственных ветеринарных служб субъектов РФ мер, направленных на недопущение распространения АЧС на территории РФ, а также юридических лиц, предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере производства и оборота мяса свинины и продуктов его переработки. В связи с чем, основания проверки органа государственной власти субъекта Российской Федерации – Управления ветеринарии СК, в части проверки принятия должностными лицами государственных ветеринарных служб субъектов РФ мер, направленных на недопущение распространения АЧС на территории РФ. Являются законными и обоснованными.

Но в части издания Управлением Россельхознадзора распоряжения «органа государственного контроля (надзора) о проведении внеплановой выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя» от 20.08.2012 №01-15\27\2279-В, суд обоснованно счел его незаконным, в той части, которая вышла за рамки определенные Поручением Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации от 10.08. 2012 №АД-П11-58пр, а именно: распространения на орган исполнительной власти СК – Управление ветеринарии СК, объема и требований к проверке таких же, как на юридических лиц, предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере производства и оборота, мяса свинины и продуктов его переработки.

Суд первой инстанции обоснованно счел незаконными и необоснованными: Предписание от 29.08.2012 № 11-15/27/18, и Предписание от 16.10.2012 № 11-15/27/31, а также проверку проведенную в соответствии с требованиями к объему проверяемых вопросов и требований законодательства, выходящих за пределы проверки вопроса: «принятия должностными лицами государственных ветеринарных служб субъектов РФ мер, направленных на недопущение распространения АЧС на территории РФ», определенного Поручением Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, по следующим основаниям.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 года № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций» разработан и утвержден приказом министерства сельского хозяйства № 473 от 08 октября 2009 года Административный регламент исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению надзора в установленных законодательством РФ случаях за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений. Согласно статьи 50 указанного Регламента, при выявлении нарушений законодательства РФ в установленной сфере деятельности Службы, создающих угрозу возникновения и распространения болезней, общих для человека и животных, нарушений законов и иных нормативных правовых актов РФ в установленной сфере деятельности Службы, руководитель (заместитель руководителя) службы или руководитель (заместитель руководителя) территориального органа службы в течение 3 рабочих дней с момента установления факта нарушения законодательства выносит юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предписания: а) об устранении нарушений законодательства РФ в установленной сфере деятельности Службы; б) о проведении дополнительных ветеринарных, фитосанитарных и иных (профилактических) мероприятий; в) о необходимости соблюдения обязательных требований к проведению исследований, испытаний, экспертиз и др. Пункт 51 названного Регламента устанавливает, что в предписании должны быть указаны в том числе, сведения об установленных юридически значимых фактах; нормы законодательства, которые нарушены; требования, подлежащие выполнению в целях устранения допущенного нарушения законодательства срок исполнения предписания; срок, в течение которого лицо, которому выдано предписание, должно известить государственный орган контроля (надзора) о выполнении предписания; перечень документированной информации, подлежащей предоставлению в Службу или территориальному органу службы, выдавшему предписание, в качестве подтверждения выполнения требований предписания а также порядок и сроки обжалования предписания.

Оспариваемое Предписание от 29.08.2012 № 11-15/27/18, не соответствует фактическим данным, данным отраженным в акте проверки от 29.08.2012 №11-15\27\18 не обосновано и не мотивировано: - не содержит выводов о нарушении лицом, в отношении которого проводилась вышеуказанная проверка конкретных норм действующего законодательства; - не содержит выводов о наличии конкретных обстоятельств, на основании которых установлено нарушение конкретных норм действующего законодательства; - в нем не указаны конкретные причины и условия, на устранение которых направлено действие предписания.

Однако в нарушение требований вышеназванного Регламента, в предписании не только не содержатся данные о характере и виде нарушения, но также и не указаны лица, непосредственно допустившие данные нарушения.

Обязательными условиями содержания предписания об устранении нарушений законодательства РФ являются указание вида нарушения, указание конкретного места выявления нарушения, содержание пункта (абзац пункта) и наименование нормативного акта РФ, требования которого нарушены.

Вместе с тем, в акте проверки от 29.08.2012 №11-15\27\18 и оспариваемых предписаниях нет описания события: какое действие (бездействие) вменено в вину Управлению Ветеринарии Ставропольского края и какая конкретно норма законодательства нарушена.

В акте и предписании отсутствуют сведения о том, какие именно мероприятия, действия следовало осуществить Управлению ветеринарии Ставропольского края, по исполнению ветеринарного законодательства.

Предписание об устранении выявленных нарушений, должно отвечать требованиям обоснованности и мотивировки, в частности содержать описание событий, непринятия мер (не издание приказов, распоряжений, невыполнение действий направленных на исполнение законодательства в области борьбы с АЧС), указание на конкретные обстоятельства. Таким образом, предписание, как ненормативный правой акт, возлагающий на Управление Ветеринарии Ставропольского края неопределенные обязанности, не может быть признан законным и необоснованным, поскольку такое Предписание нарушает права и законные интересы органа исполнительной власти Ставропольского края.

Кроме того, при проведении проверки (как указанно в вышеназванном распоряжении) Россельхознадзор по СК распространил действие ФЗ от 26.12.2008 года № 294 -ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», что является незаконным и необоснованным.

В соответствии с пунктом 11 названного распоряжения Россельхознадзор по СК просил подготовить документы, относящиеся к предмету проверки.

В порядке части 2 пункт 8 статьи 14 ФЗ от 26.12.2008 года № 294 -ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в распоряжении указывается перечень документов, представление которых юридическим лицом необходимо для достижения целей и задач проведения проверки.

В распоряжении Россельхознадзора по СК от 20 августа 2012 года указывается обобщенное понятие «Сведения», без указания конкретного периода, конкретных юридических лиц, предпринимателей, индивидуальных хозяйств, фермерских хозяйств, конкретной территории Ставропольского края. По состоянию на 01.08.2012 на территории Ставропольского края имелось 31 промышленное свиноводческое производство,14 крестьянских фермерских хозяйств и 34,7 тысяч личных подсобных хозяйств, в которых содержаться свиньи. В вышеназванном распоряжении абсолютно не конкретизируются документы, подлежащие представлению при проведении данной проверки и СРОК их представления лицу, осуществляющему проверку. Из распоряжения также не усматривается, какие именно документы, должны быть предоставлены, для проведения проверки, их реквизиты, и в какой срок они должны быть предоставлены лицам проводящим проверку.

При применении положений статьи 17 №294-ФЗ предписание об устранении выявленных нарушений от 16.10.2012 № 11-15/27/31 указывает, на основание проведения проверки и выдачи предписания - выданное ранее предписание от 29.08.2012.

Однако, выводы, отраженные в акте проверки от 16.10.2012 № 11-15/27/31, на основании которого Управлению Ветеринарии по СК было выдано предписание № 11-15/27/31 от 16.10.2012 противоречат выводам, изложенным в акте проверки Управления Россельхознадзора по СК от 14 сентября 2012 года № 11-15/27/23.

Так согласно выводам, изложенным в акте проверки от 14.09.2012 года № 11-15/27/23 в отношении Управления Ветеринарии по СК каких-либо нарушений, включая неисполнение оспариваемого предписания № 11-15/27/18 от 29.08.2012, не установлено. Кроме того, по результатам проверки от 29.08.2012 и на основании оспариваемого предписания Управлением Россельхознадзора по СК 3 сентября 2012 года был составлен протокол № 11-15/27/18 об административном правонарушении в отношении начальника Управления Ветеринарии по СК руководителя Трегубова Александра Николаевича по части 2 статьи 19.4.1 КоАП РФ.

Решением Ленинского районного суда г. Ставрополя от 19.02.2013 производство по