Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.04.2014 по делу n А63-2102/2012. Постановление суда апелляционной инстанции: Оставить решение суда без изменения, жалобу без удовлетворения

природных территориях» в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений (далее - Закон № 33-ФЗ), и статьи 1 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (далее - Закон № 26-ФЗ) освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, является курортом.

Согласно пункту 7 статьи 2, пункту 4 статьи 31, пунктам 2, 3 статьи 32 Закона № 33-ФЗ, статье 1, пункту 2 статьи 3, пункту 2 статьи 16 Закона № 26-ФЗ территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством Российской Федерации по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В целях сохранения природных факторов, благоприятных для организации лечения и профилактики заболеваний населения, на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов организуются округа санитарной или горно-санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта. Границы оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством Российской Федерации.

Статья 1 Закона № 26-ФЗ определяет, что округ санитарной (горно-санитарной) охраны - особо охраняемая природная территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения. Для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), устанавливаются округа горно-санитарной охраны. В остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны.

В соответствии с пунктом 15 постановления Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 № 1425 «Об утверждении Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения» границы округа санитарной или горно-санитарной охраны совпадают с внешними границами третьей зоны, а при ее отсутствии или совпадении на отдельных участках с границами второй либо первой зоны - с внешними границами этих зон.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах» (далее - постановление № 14) приняты предложения ВЦСПС и Министерства здравоохранения СССР об установлении границ и режима округа санитарной охраны курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск в Ставропольском крае. Данные предложения согласованы с Госпланом РСФСР, Госстроем РСФСР, Министерством сельского хозяйства РСФСР, Министерством лесного хозяйства РСФСР, Министерством здравоохранения РСФСР и Ставропольским крайисполкомом.

Проект округа и зон санитарной охраны курортов Кавказских Минеральных Вод (КМВ) составлен в 1982-1984 годах гидрогеологическим режимно-эксплуатационным управлением «Кавминвод» (г. Ессентуки) и гидрогеологическим управлением «Геоминвод» (г. Москва) совместно по заданию Центрального совета по управлению курортами профсоюзов в соответствии с Положением о курортах, утвержденным Советом Министров СССР от 05.09.1973 № 654, и Инструкцией по применению Положения о курортах, согласованной с Госгортехнадзором СССР и утвержденной Министерством здравоохранения СССР и ВЦСПС 20.05.1974.

Указом Президента Российской Федерации от 27.03.1992 № 309 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации» району Кавказских Минеральных Вод придан статус особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации, имеющего федеральное значение, в границах округа санитарной защиты курорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.1992 № 462 «Об особо охраняемом эколого-курортном регионе Российской Федерации - Кавказских Минеральных Водах» определены границы особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод. В состав особо охраняемого эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод вошел город Пятигорск. Установлено, что особо охраняемый эколого-курортный регион Российской Федерации - Кавказские Минеральные Воды является федеральным курортом.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 № 14 в соответствии с Законом № 26-ФЗ  курорты Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенные в Ставропольском крае, признаны курортами федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены постановлением Совмина РСФСР от 09.07.1985 № 300.

Таким образом, в 2006 году установлен округ санитарной охраны курорта Пятигорск в границах, предусмотренных в постановлении Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 № 300, согласованном в порядке, установленном действовавшим на момент его издания законодательством.

В статье 1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон № 221-ФЗ) указано, что государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с данным Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных указанным Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Согласно статье 4 названного Закона сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости органом кадастрового учета на основании поступивших в этот орган в установленном данным Федеральным законом порядке документов, если иное не установлено указанным Федеральным законом. При этом в соответствии со статьей 20 данного Закона с заявлениями о постановке на учет объектов недвижимости вправе обратиться собственники таких объектов недвижимости или любые иные лица, в том числе органы прокуратуры Российской Федерации, действующие в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц.

На основании указанных положений Закона № 221-ФЗ во исполнение представления заместителя прокурора Ставропольского края от 10.05.2011 № 7/3-47-2011 об устранении нарушений законодательства о государственном кадастре недвижимости, об особо охраняемых природных территориях, кадастровой палатой в государственный кадастр недвижимости внесены сведения о границах 1 и 2 зон санитарной (горно-санитарной) охраны.

В соответствии со статьей 6 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 указанного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Довод администрации о том, что обязанности кадастровой палаты сводятся  к сбору и отражению сведений, которые поступают от иных лиц, но не к установлению ограничений или режимов использования земель, и в ее функции не входит деятельность по установлению округов санитарной (горно-санитарной) охраны, определению в их составе зон санитарной (горно-санитарной) охраны, установлению их режима, правомерно не принят судом первой инстанции во внимание, поскольку в рассматриваемом случае кадастровая палата не устанавливала ограничения или режимы использования земель. Действия кадастровой палаты заключались во внесении в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах горно-санитарной охраны, полученных в порядке информационного взаимодействия от общества и Межрегионального управления Министерства регионального развития Российской Федерации по Северо-­Кавказскому федеральному округу, в связи с чем кадастровая палата не превысила своих полномочий.

В силу части 1 статьи 16 Закона № 221-ФЗ кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости, прекращением его существования либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости или любых указанных в пунктах 7, 10 - 21 части 2 статьи 7 Закона сведении об объекте недвижимости. При этом постановка на учет и снятие с учета объекта недвижимости осуществляются, в частности, на основании документов, представленных в порядке межведомственного информационного взаимодействия (часть 2 статьи 16 Закона № 221-ФЗ).

Порядок информационного взаимодействия при ведении государственного кадастра недвижимости регулируется статьей 15 Закона № 221-ФЗ, в пункте 6 которой установлено, что орган государственной власти или орган местного самоуправления в срок не более чем десять рабочих дней со дня вступления в силу правового акта, который принят таким органом в пределах его компетенции и которым устанавливается или изменяемся территориальная зона или зона с особыми условиями использования территорий, представляет в орган кадастрового учета документ, содержащий необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения.

Границы и режим зон санитарной (горно-санитарной) охраны курорта Пятигорск установлены Советом Министров РСФСР в действующем в настоящее время постановлении от 09.07.1985 № 300 и подтверждены Правительством Российской Федерации в постановлении от 17.01.2006 № 14 «О признании курортов Ессентуки, Железноводск, Кисловодск и Пятигорск, расположенных в Ставропольском крае, курортами федерального значения и об утверждении положений об этих курортах». В пункте 1 указанного постановления отмечено, что вышеназванные курорты признаются курортами федерального значения в границах и с режимом округа санитарной охраны, которые установлены постановлением Совета Министров РСФСР от 09.07.1985 № 300.

Полномочия органов государственной власти предоставлять в порядке информационного взаимодействия сведения о зонах охраны курортов федерального значения, в том числе Пятигорска, для их внесения в кадастр определяются нормами Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», а также Порядком ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, утвержденным приказом Минприроды России от 19.03.2012 № 69 (далее - Порядок). Так, статья 4 Закона № 33-ФЗ устанавливает понятие государственного кадастра особо охраняемых природных территорий. Данный кадастр включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности и согласно пункту 7 Порядка состоит из государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения (далее - федеральный кадастр), ведение которого осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, и  государственных кадастров особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения (далее - региональные кадастры), ведение которых осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 14 Порядка основанием для включения сведений в федеральный и региональные кадастры, а также для обновления этих сведений или перевода особо охраняемой природной территории из одного раздела кадастра в другой является принятие Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления решений о создании, изменении площади, категории, об уточнении границ и (или) изменении установленного режима особой охраны (включая особенности функционального зонирования) и использования особо охраняемой природной территории, о реорганизации особо охраняемой природной территории.

Порядок заполнения кадастра сведениями о зонах санитарной (горно-санитарной) охраны и полномочия органов власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления четко разграничены по признаку отнесения особо охраняемой природной территории к федеральному, региональному или местному значению.

Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 17.01.2006 № 14 город Пятигорск является курортом федерального значения, а значит, и особо охраняемой природной территорией - в силу пункта «ж» части 1 статьи 2 Закона № 33-ФЗ и пункта 2 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 07.12.1996 № 1425, который гласит, что лечебно-оздоровительные местности и курорты федерального значения в соответствии с законодательством Российской Федерации являются особо охраняемыми природными территориями.

Следовательно, довод администрации об отсутствии у кадастровой палаты  законных оснований для внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о зонах охраны является несостоятельным.

Внесение кадастровой палатой в государственный кадастр недвижимости сведений о первой, второй зонах горно-санитарной охраны курорта Пятигорска направлено на обеспечение установленного действующим законодательством запрета на предоставление земельных участков в границах зон санитарной (горно-санитарной) охраны в городах курортах Кавказских Минеральных Вод в собственность и для ведения хозяйственной деятельности, нарушающей установленные режимы указанных зон.

Согласно статьям 1, 12 Федерального закона от 02.01.2000 № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре», действовавшего на момент принятия постановления № 14 от 17.01.2006, государственный земельный кадастр содержит сведения о территориальных зонах, характеризуемых особым правовым режимом использования земельных участков, границы которых определены при зонировании земель в соответствии с земельным законодательством, градостроительным законодательством, лесным законодательством, законодательством о налогах и сборах, законодательством об охране окружающей среды и иным законодательством субъектов Российской Федерации. Аналогичные нормы установлены статьями 1, 10 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости».

В силу вышеприведенных норм зоны горно-­санитарной охраны должны существовать и иметь свое отражение в государственном кадастре недвижимости в соответствии с действующим законодательством. При этом наличие сведений о зонах горно-санитарной охраны в государственном кадастре недвижимости направлено на сохранение эколого-курортного