Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.03.2015 по делу n А53-21664/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частями 4, 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемого акта или отдельных положений, решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушает ли оспариваемый акт, действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из указанных выше правовых норм, в предмет судебного исследования по настоящему делу входят следующие обстоятельства:

- нарушение оспариваемым предписанием Управления прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, создание иных препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности;

- несоответствие оспариваемого предписания Управления закону или иному нормативному правовому акту.

По смыслу статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" предписание выносится в случае установления при проведении контролирующим органом соответствующей проверки нарушений законодательства в целях их устранения.

При этом предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для него в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

При этом исполнимость является важным требованием к предписанию и одним из элементов его законности, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность (ст. 19.5 КоАП РФ).

Следовательно, предписание должностного лица, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения; содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Как верно установлено судом первой инстанции, предписание от 23.07.2014 №951-182-25 содержит перечень выявленных административным органом нарушений в пяти разделах. Каждый пункт содержит указание на несоответствие действий МКУ «УВКХ» приведенной норме. Во исполнение вынесенного предписания МКУ «УВКХ» необходимо привести указанные действия в соответствие с градостроительным законодательством. Содержащиеся в предписании формулировки являются доступными для понимания относительно конкретных действий, направленных на прекращение и устранение выявленных нарушений, которые необходимо совершить заявителю.

Согласно п.1 вынесенного предписания учреждению предписано привести выполнение строительно-монтажных работ в соответствие требованиям проектной документации в связи с рядом выявленных отклонений параметров объекта капитального строительства от требований проектной документации, получившей положительное заключение государственной экспертизы.

Как следует из п.6.1.1 раздела 6 «Права и обязанности «Муниципального заказчика» муниципального контракта» от 28.10.2009 №37 учреждение обязано осуществлять функции заказчика по организации строительства, в том числе строительный контроль в соответствии с проектно-сметной документацией, имеющей положительное заключение государственной экспертизы.

В силу ст.53 Градостроительного кодекса Российской федерации (далее - ГрК РФ) строительный контроль проводится в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства в целях проверки соответствия выполняемых работ проектной документации, требованиям технических регламентов, результатам инженерных изысканий, требованиям градостроительного плана земельного участка.

В случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора строительный контроль проводится как лицом, осуществляющим строительство, так и застройщиком или техническим заказчиком либо привлекаемым ими на основании договора физическим или юридическим лицом.

Согласно ч.4 ст.53 ГрК РФ в процессе строительства заказчиком должны проводиться контрольные мероприятия за выполнением работ, оказывающие влияние на безопасность объекта капитального строительства, и за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то обстоятельство, что внесенные в проектную документацию изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объекта капитального строительства, не принимается судом апелляционной инстанции.

В силу части 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации отклонение параметров объекта капитального строительства от проектной документации, необходимость которого выявилась в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта такого объекта, допускается только на основании вновь утвержденной застройщиком или заказчиком проектной документации после внесения в нее соответствующих изменений в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Судебной коллегией установлено, что, несмотря на наличие положительного экспертного заключения по проектной документации соответствующие изменения в проект по ряду отклонений от строительства на момент проверки не были внесены. Доказательств обратного заявителем апелляционной жалобы не представлено.

При этом представление в ходе проверки заключения проектировщика о том, что отступления от проектной документации не повлияли на обеспечение конструктивной надежности и безопасности объектов капитального строительства, не является обстоятельством, свидетельствующим о незаконности предписания.

В соответствии с частью 3 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.

В соответствии с пунктом 44 Постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" проектная документация направляется повторно (2 и более раза) на государственную экспертизу при внесении изменений в проектную документацию, получившую положительное заключение государственной экспертизы, в части изменения технических решений, которые влияют на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства.

Предметом государственной экспертизы в соответствии с ч. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов.

Таким образом, оценка влияния изменений, внесенных в проектную документацию, на конструктивную надежность и безопасность объекта капитального строительства является компетенцией федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение государственной экспертизы проектной документации, а не заказчика совместно с проектировщиком.

Также, довод жалобы о том, что «проектировщик ООО «Евразийский - проектные решения», как разработчик и специалист в области проектирования, подтвердил и взял на себя ответственность, что внесенные им улучшения не затрагивают конструктивные и иные характеристики надежности и безопасности объекта, а, следовательно, необходимость в прохождении повторной государственной экспертизы отсутствует, необходимо выполнять работы по проекту - ТЭО и рабочей документации» не является состоятельным, в связи с чем отклоняется.

Кроме того, письма проектировщиков не подтверждены нормами градостроительного законодательства.

Пунктом 73 Административного регламента по исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по осуществлению федерального строительного надзора при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, указанных в пункте 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса РФ, за исключением тех объектов, в отношении которых осуществление государственного строительного надзора указами Президента РФ возложено на иные федеральные органы исполнительной власти, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 31.01.2013 №38 (зарегистрирован в Минюсте РФ 31.07.2013 №29225) (далее - Регламент) предусмотрено следующее: «в случае невозможности исполнения в установленный срок предписания (пункта предписания) по причинам, не зависящим от организации, которой выдано предписание, она вправе не позднее чем за 10 рабочих дней до истечения срока исполнения предписания обратиться к руководителю (заместителю руководителя) структурного подразделения центрального аппарата Ростехнадзора или территориального органа Ростехнадзора, выдавшего предписание, с мотивированным заявлением о продлении срока исполнения предписания (пункта предписания) путем направления письменного заявления с обоснованием необходимости продления срока, указанием компенсирующих мер по обеспечению безопасности с обоснованием их эффективности и достаточности.

С учетом того, что материалы дела не содержат доказательств обращения учреждения с запросом о необходимости продления срока, судебная коллегия не принимает довод жалобы о невозможности выполнения предписания в срок с 23.07.2014 по 01.09.2014.

Приведенные выше положения градостроительного законодательства, применяются как при строительстве, реконструкции опасных производственных объектов, так и при строительстве, реконструкции уникальных объектов капитального строительства.

Таким образом, доводы жалобы о том, что спорный объект является уникальным, а не опасным производственным не влияет на законность вынесенного предписания.

В апелляционной жалобе МКУ «УВКХ» обжалуется п.2 предписания об  устранении нарушений, выявленных при производстве строительно-монтажных работ.

В силу ч.4 ст.53 ГрК РФ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство (лицом, осуществляющим строительство, и застройщиком или техническим заказчиком в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), должен проводиться контроль за выполнением работ, которые оказывают влияние на безопасность объекта капитального строительства и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также за безопасностью строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, если устранение выявленных в процессе проведения строительного контроля недостатков невозможно без разборки или повреждения других строительных конструкций и участков сетей инженерно-технического обеспечения, за соответствием указанных работ, конструкций и участков сетей требованиям технических регламентов и проектной документации. До проведения контроля за безопасностью строительных конструкций должен проводиться контроль за выполнением всех работ, которые оказывают влияние на безопасность таких конструкций и в соответствии с технологией строительства, реконструкции, капитального ремонта контроль за выполнением которых не может быть проведен после выполнения других работ, а также в случаях, предусмотренных проектной документацией, требованиями технических регламентов, должны проводиться испытания таких конструкций.

По результатам проведения контроля за выполнением указанных работ, безопасностью указанных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения составляются акты освидетельствования указанных работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

В Положении о проведении строительного контроля при осуществлении строительства, реконструкции и капитального ремонта объектов капитального строительства, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 21.06.2010 №468 предусмотрено, что строительный контроль проводится: лицом, осуществляющим строительство; застройщиком, заказчиком либо организацией, осуществляющей подготовку проектной документации и привлеченной заказчиком по договору для осуществления строительного контроля (в части проверки соответствия выполняемых работ проектной документации). Строительный контроль, осуществляемый заказчиком, привлеченным заказчиком (застройщиком) по договору лицом, включает проведение следующих контрольных мероприятий:

а)        проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком входного контроля и достоверности документирования его результатов;

б)        проверка выполнения подрядчиком контрольных мероприятий по соблюдению правил складирования и хранения применяемой продукции и достоверности документирования его результатов;

в)        проверка полноты и соблюдения установленных сроков выполнения подрядчиком контроля последовательности и состава технологических операций по осуществлению строительства объектов капитального строительства и достоверности документирования его результатов;

г)