Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.12.2014 по делу n А32-32415/2013. Изменить решение (ст.269 АПК)

в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Повторно изучив материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что заявление общества подлежало частичному удовлетворению.

Оценив доводы администрации и управления об избрании обществом ненадлежащего способа защиты нарушенного оспариваемым уведомлением права, поскольку общество обжаловано данное уведомление в порядке гл 24. АПК РФ, а не в порядке норм гл. 29 ГК РФ, суд апелляционной инстанции не находит их достаточными для отказа в удовлетворении заявленного обществом требования о признании незаконным одностороннего отказа администрации от исполнения обязательства по заключённым с обществом договорам на осуществление регулярных пассажирских перевозок на муниципальных городских маршрутах регулярного сообщения от 12.07.2010 № 00009-Ю и от 01.08.2011 № 018-1/2011, формализованного в уведомлении от 02.08.2013г. № 9450/04.

Это обусловлено в частности тем, что заявленное обществом требование подведомственно арбитражному суду и в соответствии с ч.1 ст. 168 АПК РФ суд при принятии решения определяет, какие законы и иные нормативные правовые акты следует применить по рассматриваемому им делу и решает, подлежит ли иск удовлетворению. То есть, нормы применимого к спорным правоотношениям права определяет суд.

С учётом изложенного само по себе правовое обоснование обществом заявленных им требований ссылками на нормы гл 24 АПК РФ не является для суда безусловным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований  в случае, если суд придёт к выводу о неверном выборе заявителем по делу норм применимого к спорным правоотношением права.

Так же данное обстоятельство не является основанием для отмены судом апелляционной инстанции решения суда первой инстанции, в котором суд первой инстанции сослался на нормы права, не применимые к спорным правоотношениям.

Суд апелляционной инстанции как суд, повторно рассматривающий дело, вправе не согласиться с выводами суда первой инстанции в данной части, применить к правоотношениям регулирующие их нормы права и проверить законность вывода суда первой инстанции, изложенного в резолютивной части решения.

Пленум ВАС РФ в п. 35 постановления от 28.05.09г. № 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснил апелляционным судам, что в случае несогласия суда апелляционной инстанции только с мотивировочной частью обжалуемого судебного акта, которая, однако, не повлекла принятия неправильного решения, суд апелляционной инстанции, не отменяя обжалуемый судебный акт, приводит иную мотивировочную часть.

С учётом изложенного суд апелляционной инстанции проверяет законность решения суда первой инстанции по существу заявленного требования и применимых к спорным правоотношениям норм права.

В соответствии п.п.7 п.1 ст. 16  Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Самостоятельность органов местного самоуправления в пределах своих полномочий закреплена в ст. 12 Конституции Российской Федерации. В настоящее время на уровне федерального законодательства не установлены единые правила по организации пассажирских автомобильных перевозок по регулярным маршрутам общего пользования.

Следовательно, органы местного самоуправления вправе принимать меры в рамках своих полномочий по надлежащей организации перевозок. При этом они самостоятельно определяют и решают вопросы местного значения, отнесенные к их компетенции в области обеспечения жизнедеятельности города, в частности, в области организации транспортных услуг населению с учетом требований законодательства по безопасности движения.

Согласно ст.ст. 1, 3  Федерального закона "О безопасности дорожного движения" от 10.12.1995 N 196-ФЗ (далее - закон N 196-ФЗ) регулирование в области безопасности дорожного движения является одной из мер защиты жизни, здоровья и имущества граждан, их прав и законных интересов.

Статья 5 закона N 196-ФЗ под обеспечением безопасности дорожного движения понимает регулирование деятельности на автомобильном, городском наземном транспорте и в дорожном хозяйстве, разработку и утверждение в установленном порядке законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения и т.д.

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации в пределах своей компетенции самостоятельно решают вопросы обеспечения безопасности дорожного движения (ч.4 ст. 6 закона N 196-ФЗ).

В связи с изложенным органы местного самоуправления вправе принимать организационные меры для наиболее оптимального и эффективного регулирования отношений в сфере перевозок на городских автобусных маршрутах с целью гарантии безопасности пассажирских перевозок.

Реализация указанных полномочий должна быть направлена на недопущение автотранспортных средств с ненадлежащим состоянием к пассажирским перевозкам, на гарантированность качественного обслуживания населения при осуществлении перевозок на территории муниципального образования.

Пунктом 2 ст. 9 Закона Краснодарского края N 193-КЗ от 07.07.1999 г. "О пассажирских перевозках автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Краснодарском крае" (далее – закон № 193-КЗ) установлено, что в полномочия органов местного самоуправления входит организация транспортного обслуживания населения в пределах муниципального образования в соответствии с действующим федеральным законодательством и законодательством Краснодарского края.

Перевозчики осуществляют регулярные пассажирские перевозки по маршрутам регулярного сообщения на основании договоров на право осуществления регулярных пассажирских перевозок, заключенных соответствующими специально уполномоченными органами в области организации транспортного обслуживания населения с перевозчиками по итогам конкурса (п.2 ст. 4.4 закона N 193-КЗ).

Закон № 193-ФЗ принят в пределах компетенции субъекта Российской Федерации, а предусмотренные им положения о порядке и условиях осуществления соответствующих перевозок на территории края направлены на обеспечение регулярного транспортного сообщения, организацию дорожного движения, исключающую возможность возникновения дорожно-транспортных происшествий, способствующую снижению тяжести их последствий, обеспечение защиты жизни, здоровья, и имущества граждан, что согласуется с положениями ст.ст. 1, 2, 21 закона N 196-ФЗ, предусматривающих право органов государственной власти субъектов Российской Федерации на участие в разработке и проведении мероприятий по организации дорожного движения.

Закон N 193-К3 определяет комплекс организационных мероприятий и распорядительных действий в сфере транспортного обслуживания населения, т.е. является актом не гражданского, а административного законодательства, регулирующего сферу публичных правоотношений. В связи с чем должен обеспечиваться баланс между законными интересами перевозчика и пассажиров, потребителей услуг по пассажирским перевозкам в условиях соблюдения правил безопасного и качественного предоставления данного вида услуг населению.

Рассматриваемые в настоящем деле договоры от 12.07.2010г. № 00009-Ю и от 01.08.2011г. № 018-1/2011 на выполнение пассажирских перевозок являются гражданско-правовыми договорами (аналогичная позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 14 мая 1996 г. N 1304/96, Постановлениях ФАС СКО от 23 марта 2000 г. N Ф08-580/2000 и от 26 апреля 2001 г. N Ф08-1120/2001).

Процедура изменения и расторжения данных договоров возможна в порядке, установленном действующим законодательством.

Статьёй 310 ГК РФ предусмотрен запрет одностороннего отказа от исполнения обязательства и одностороннего изменения его условий, за исключением случаев, предусмотренных законом. Односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и одностороннее изменение условий такого обязательства допускаются также в случаях, предусмотренных договором, если иное не вытекает из закона или существа обязательства.

В порядке ст. 450 ГК РФ изменение и расторжение договора возможны по соглашению сторон, если иное не предусмотрено ГК РФ, другими законами или договором. В случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.

Абзацами первым и третьим ч.6 ст. 4.4 закона N 193-КЗ установлено, что досрочное расторжение договора на право осуществления регулярных пассажирских перевозок с перевозчиком, выполняющим регулярные пассажирские перевозки, возможно по инициативе перевозчика или специально уполномоченного органа в области организации транспортного обслуживания населения.

Досрочное расторжение договора на право осуществления регулярных пассажирских перевозок с перевозчиком по инициативе специально уполномоченного органа в области организации транспортного обслуживания населения, с которым заключен договор, возможно в случаях: 1) аннулирования, приостановления действия, истечения срока действия лицензии на перевозку пассажиров автомобильным транспортом, в том числе у одного из перевозчиков из группы перевозчиков, объединившихся для совместного выполнения пассажирских перевозок на маршруте регулярного сообщения; 2) невыполнения условий договора на право осуществления регулярных пассажирских перевозок, в том числе смена транспортных средств без согласования со специально уполномоченным органом в области организации транспортного обслуживания населения, с которым заключен договор, выбытия из состава группы перевозчиков, объединившихся для совместного выполнения пассажирских перевозок на маршруте регулярного сообщения, более одного из членов группы; 3) невыполнения перевозчиком законных предписаний контролирующих органов, отказа от проведения контрольных мероприятий, предусмотренных законодательством; 4) непринятия мер, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации, перевозчиком к виновным водителям, допустившим многократные (два и более) нарушения: а) Правил дорожного движения; б) установленных требований и условий осуществления пассажирских перевозок, в том числе грубость по отношению к пассажирам, провоз безбилетных пассажиров, отказ в обслуживании, несоблюдение графика движения, а также несоблюдение законодательства об ограничении курения табака и санитарных норм и правил; 5) в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Краснодарского края.

Верховный суд Российской Федерации в определении от 14.03.2012 N 18-Г12-5 поддержал изложенный в решении Краснодарского краевого суда от 21.09.11г., согласно которому приведённые в абз. 1, 3 ч.6 ст. 4.4 закона № 193-КЗ условия о досрочном расторжении договора об организации пассажирских перевозок с перевозчиком по инициативе специально уполномоченного органа четко оговорены в законе № 193-КЗ и гражданскому законодательству не противоречат.

В пунктах 2.2.3 и 3.2. договоров  от 12.07.2010 № 00009-Ю и от 01.08.2011 № 018-1/2011 предусмотрено право администрации на односторонний отказ от их исполнения.

Из приведённых выше положений прямо следует наличие у администрации права на односторонний отказ от исполнения договоров от 12.07.2010 № 00009-Ю и от 01.08.2011 № 018-1/2011 в соответствии с ч.6 ст. 4.4 закона № 193-КЗ, ст. 310, 445 ГК РФ и п.п. 3.2, 2.2.3 названных договоров.

Согласно п. 3.2 договоров от 12.07.2010г. № 00009-Ю и от 01.08.2011г. № 018-1/2011, администрация вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения договоров, письменно уведомив об этом перевозчика за 30 дней до прекращения действия договора в следующих случаях:

-  аннулирование, приостановление действия, истечение срока действия лицензии на перевозку пассажиров автомобильным транспортом, в том числе у одного из перевозчиков в составе простого товарищества;

-    невыполнение условий договора на право осуществления регулярных пассажирских перевозок, в том числе смена транспортных средств и водителей без согласования с администрацией;

-   невыполнение перевозчиком законных предписаний контролирующих органов, отказа от проведения контрольных мероприятий, предусмотренных законодательством и договором;

-   непринятие мер, предусмотренных Трудовым кодексом Российской Федерации к виновным водителям, допустившим многократные (два и более) нарушения: правил дорожного движения; установленных требований и условий осуществления пассажирских перевозок, в том числе грубость по отношению к пассажирам, провоз безбилетных пассажиров, отказ в обслуживании, несоблюдение графика движения, а также несоблюдение законодательства об ограничении курения табака и санитарных норм и правил;

-    в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством и законодательством Краснодарского края.

Согласно п. 2.2.3 договоров от 12.07.2010г. № 00009-Ю и от 01.08.2011г. № 018-1/2011,  администрация вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения договоров в следующих случаях:

- при совершении ДТП с пострадавшими на маршруте по вине перевозчика;

- при выявлении факта передачи перевозчиком закреплённого за им маршрута графика движения на обслуживание другому юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю;

- при завышении перевозчиком установленного предельного тарифа на перевозки пассажиров;

- при приостановлении или аннулировании действия лицензии перевозчика;

- за систематические (три и более раз в течение года на один обслуживающий график движения на отдельно взятом маршруте) невыходы на работу без уважительной причины;

 - за систематические (три и более раз в течение года на один обслуживающий график движения на отдельно взятом маршруте) документально зафиксированные нарушения других требований настоящего договора, полностью или частично (в отношении отдельных маршрутов или графиков движения), письменно уведомив об этом перевозчика за 10 дней до прекращения действия договора;

- в случае выявления в процессе осуществления перевозок перевозчика или его работников - водителей в состоянии наркотического или алкогольного опьянения в отношении отдельных маршрутов или графиков движения), письменно уведомив об этом перевозчика за 10 дней до прекращения действия договора.

В соответствии со ст. 431 ГК РФ при толковании условий договора судом принимается во внимание буквальное значение содержащихся в нем слов и выражений.

Сопоставив приведённые выше положения договоров от 12.07.2010г. №