Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.06.2008 по делу n А53-22709/2007. Изменить решение

законом интересов индивидуального предпринимателя Дьяченко Константина Ивановича.

Тарарина М.И. поддерживает возражения против решения суда, изложенные в апелляционной жалобе предпринимателя Дьяченко К.И. и указывает, что признав недействительными решения комиссии, суд тем самым принял решение и о её правах, так как в этих решениях так же содержались выводы и по её заявлениям.

Администрация в соответствии с уточнённой позицией по апелляционной жалобе считает подлежащим отмене решение суда первой инстанции в части признания незаконными решений комиссии от 25.09.2007 г. и от 28.08.2007 г., изложенных в протоколах заседании комиссии от 28.08.2007 г. № 6, от 25.09.2007 г. № 8 в той части, в которой оно не касается предпринимателей Дьяченко К.И. и Тарариной М.И. В оставшейся части Администрация возражает против удовлетворения жалобы Дьяченко К.И. и просит оставить решение суда без изменения (т.4, л.д. 38).

Мэр города возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, сославшись на законность решения суда.

ОАО "Волгодонскмежрайгаз" просило рассмотреть жалобу без участия его представителя, просило при принятии постановления учесть имеющееся в деле заключение этого общества от 26.02.08г. № 266, подготовленное во исполнение определения суда первой инстанции по настоящему делу (т.2, л.д. 127-128). Согласно этому заключению, на земельном участке, на котором произрастают спорные 13 вязов, находится распределительный газопровод низкого давления. Глубина расположения газопровода в земле – 1,6м. В ходе проведённого 05.03.08г. сотрудниками ОАО "Волгодонскмежрайгаз" в присутствии представителей сторон по делу обследования было установлено, что расстояние от газопровода до стволов спорных деревьев составляет 2,20№ 2,30; 2,40 и более метров. На основании этого комиссия пришла к выводу о том, что спорные деревья произрастают за границей охранной зоны газопровода, которая составляет 1,5 метра согласно СНиП 2.07.01-89* «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений» (Таблица 4 «расстояние от зданий, сооружений, а также объектов инженерного благоустройства до деревьев и кустарников») (т.2, л.д. 148). К заключению приложен акт обследования от 05.03.08г. (т.3, л.д. 7).

ООО «Земля» сообщило, что оно не является правопреемником МУП «Земля» и просило  рассматривать дело в отсутствие его представителя.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверяется Пятнадцатым арбитражным апелляционным судом в соответствии с гл. 34 АПК РФ.

Третьи лица своих представителей в судебное заседание не направили, о месте, дате и времени его проведения извещены надлежащим образом, представители заявителей апелляционных жалоб и заинтересованных лиц по делу не возражали против рассмотрения жалобы без участия их представителей.

В связи с изложенным, на основании ч.3 ст. 156 АПК РФ апелляционная жалоба рассматривается без участия третьих лиц по делу.

В судебном заседании представитель предпринимателя настаивала на удовлетворении апелляционной жалобы, сославшись на незаконность решения, представила пояснения предпринимателя, согласно которым он просил признать незаконным решения комиссии по контролю за состоянием озеленённых территорий в г. Волгодонске от 25.09.2007г. об оставлении без изменения решения комиссии от 28.08.2007г. о согласовании заявителю вырубки 13 деревьев вяза, произрастающих на земельном участке, расположенном в г. Волгодонске по ул. Энтузиастов 10 «г», предоставленном заявителю в аренду под строительство магазина, при условии оплаты заявителем на счет администрации г. Волгодонска компенсации за снос зелёных насаждений в сумме 77 984,4 рублей, как противоречащее требованиям закона и нарушающее права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Представитель предпринимателя также пояснила, что, помимо того, что оспариваемое решение комиссии о согласовании предпринимателю вырубки деревьев на условиях возмещения вреда окружающей среде принято неуполномоченным лицом, оно также является незаконным и необоснованным по существу, поскольку спорные деревья являются аварийно-опасными и потому за их срубку компенсационные выплаты взиматься не должны. Кроме того, расчёт компенсационной выплаты за их вырубку произведён ненадлежащим образом (т.4, л.д. 51-52).

Представитель предпринимателя пояснила, что единственным способом восстановления нарушенных прав предпринимателя является обязание Администрации принять решение о разрешении ему срубить 13 вязов без денежной компенсации.

Татарина М.И. подала заявление об уточнении заявленных в апелляционной жалобе требований, согласно которым она просит принять требования её апелляционной жалобы в следующей редакции (т.4, л.д. 50):

Решение Арбитражного суда Ростовской области от 22.04.2008г. по делу № А 53-22709/2007-С6-14 отменить в следующей части:

-  о признании незаконными решений комиссии по осуществлению контроля за состоянием озеленённых территорий в г. Волгодонске Администрации г. Волгодонска, изложенных в протоколах заседаний комиссии от 28.08.2007г. № 6 и от 25.09.2007г. № 8, созданной с нарушением норм Устава г. Волгодонска и решения Волгодонской городской Думы № 143 от 07.09.2005г.;

-  об отказе в удовлетворении требований ИП Дьяченко К.И. о признании незаконными действий (бездействия) главы г. Волгодонска и администрации города Волгодонска по рассмотрению жалобы № 2 от 12.10.2007г. на решения комиссии по осуществлению контроля за состоянием озеленённых территорий в г. Волгодонске от 28.08.07г. и от 25.09.07г.

Судом апелляционной инстанции новая редакция заявленных по апелляционной жалобе требований принята.

Представитель Администрации поддержал заявленное в предыдущем судебном заседании изменение позиции Администрации по жалобе. На вопрос суда, не возражает ли Администрация против решения суда в части признания незаконным и отмене решений комиссии в части, не касающейся предпринимателя, ответил отрицательно.  Пояснил, что 23.04.08г. Волгодонской городской Думой принято решение № 64 «О внесении изменений в решение Волгодонской городской Думы от 07.09.05г. № 134 «Об утверждении Правил содержания, охраны озеленённых территорий и компенсационных посадок в г. Волгодонске»» (т.4, л.д. 53). Пояснил, что этим решением устранены выявленные судом первой инстанции недостатки в организации работы по содержанию и охране зелёных насаждений в г. Волгодонске (а именно, работа неуполномоченной комиссии). Теперь уполномоченным в области охраны зелёных насаждений органом является отдел охраны окружающей среды Администрации г. Волгодонска.

Исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив доводы апелляционных жалоб и отзывов на неё, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции признал решение суда первой инстанции подлежащим изменению в части признания  недействительными решений комиссии по осуществлению контроля за состоянием озеленённых территорий в г. Волгодонске Администрации г. Волгодонска от 25.09.2007 г. и от 28.08.2007 г., изложенных в протоколах заседании комиссии от 28.08.2007 г. № 6, от 25.09.2007 г. № 8 по следующим основаниям.

В соответствии со ст. 29 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч.1 ст.198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для предъявления заявления об оспаривании ненормативного акта необходимо наличие следующих условий: спор должен носить экономический характер; участниками названной категории споров являются: в качестве заявителей - организации и граждане-предприниматели, а в качестве ответчиков - государственные органы и их структурные подразделения, органы местного самоуправления (их подразделения), а также иные органы и должностные лица; оспариваемый акт должен носить ненормативный характер - должен быть адресован конкретному лицу или группе лиц, содержать обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия, и нарушать права и законные интересы указанных в нем лиц.

Указанное означает, что оспариваемый акт должен быть юридически властным волеизъявлением полномочного органа, обращенным к конкретному лицу, направленным на возникновение, изменение или прекращение определенных правовых последствий, а также нарушать права заявителя в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности.

Все названные признаки в их совокупности должны иметься в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта.

В   соответствии   с   ч.   1   ст.   43   ФЗ   «Об   общих   принципах   организации   местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ далее – закон № 131-ФЗ) в систему муниципальных правовых актов (нормативных и ненормативных) входят:

1)  устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2)    нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Суд первой инстанции правильно установил, что оспариваемые предпринимателем решения не отвечают приведённым выше признакам ненормативного акта, поскольку они приняты не уполномоченным на то органом, поскольку комиссия по осуществлению контроля за состоянием озеленённых территорий в г. Волгодонске не является ни самостоятельным органом, ни структурным подразделением Администрации г. Волгодонска. Это обстоятельство также не оспорено Администрацией г. Волгодонска, которая не заявила возражений против указанного вывода суда первой инстанции. В судебном заседании представитель Администрации предоставил решение Волгодонской городской Думы от 23.04.08г. № 64, которым устранено выявленное судом первой инстанции нарушение, а именно - отменено решение Волгодонской городской Думы от 07.09.05г. № 134 «Об утверждении Правил содержания, охраны озеленённых территорий и компенсационных посадок в г. Волгодонске» и установлено, что уполномоченным в области охраны зелёных насаждений органом является отдел охраны окружающей среды Администрации г. Волгодонска (вместо неуполномоченного образования – комиссии по осуществлению контроля за состоянием озеленённых территорий в г. Волгодонске).

Установив при рассмотрении дела данное обстоятельство, суду первой инстанции следовало на основании п.1 ч.1 ст. 150 АПК РФ прекратить производство по делу в части оспаривания решений названной комиссии, поскольку они не являются ненормативными правовыми актами, а, значит, вопрос об их действительности или недействительности не относится к компетенции арбитражного суда.

Приведённый судом первой инстанции в обоснование рассмотрения по существу указанного требования предпринимателя довод о том, что деятельность названной комиссии порождает права и обязанности для достаточно широкого круга жителей г. Волгодонска, не является основанием для вывода о правомерности рассмотрения арбитражным судом по существу неподведомственного ему требования. Перечень споров, подлежащих рассмотрению в арбитражном суде, сформулирован в АПК РФ исчерпывающим образом и расширительному толкованию не подлежит. По тому основанию, на которое ссылается суд первой инстанции (большая значимость акта для широкого круга лиц), к подведомственности арбитражного суда можно отнести практически все акты, принимаемые любыми организациями. Кроме того, исходя из того, что принимаемые названной комиссией акты не являются ненормативными правовыми актами, они не порождают последствий для граждан и организаций, в отношении заявлений которых они принимались. Следовательно, необходимости в признании их недействительными не имеется.

В дополнение к изложенному, судом первой инстанции ходатайство предпринимателя о прекращении производства по делу в указанной части ошибочно квалифицировано в качестве заявления об отказе от соответствующего требования. В указанном ходатайстве предприниматель такого отказа не заявлял, а лишь указывал на то, что, по его мнению, заявленное им требование не подведомственно арбитражному суду в связи с тем, что оспариваемые им решения не являются ненормативными правовыми актами (т.2, л.д. 121-122).

В связи с изложенным, решение суда первой инстанции в названой части подлежит изменению. Производство по делу в части требования предпринимателя о признании недействительными решений комиссии по осуществлению контроля за состоянием озеленённых территорий в г. Волгодонске Администрации г. Волгодонска от 25.09.2007 г. и от 28.08.2007 г., изложенных в протоколах заседании комиссии от 28.08.2007 г. № 6, от 25.09.2007 г. № 8 подлежит прекращению на основании п.1 ч.1 ст. 150 АПК РФ в связи с его неподведомственностью арбитражному суду. В указанной части апелляционные жалобы предпринимателей Дьяченко К.И. и Тарариной М.И. удовлетворяются.

При принятии решения о признании недействительными оспариваемых решений комиссии в полном объёме суд первой инстанции также не принял во внимание, что они содержали в себе решения не только по заявлению предпринимателя, но и по заявлениям других предпринимателей и организаций, которые к участию в деле привлечены не были и эти решения не оспаривали. Таким образом, суд первой инстанции в указанной части принял решение о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.

Однако, поскольку в этой части производство по делу подлежит прекращению в связи с его неподведомственностью арбитражному суду, необходимости в привлечении к участию в деле всех лиц, в отношении которых приняты названные решения, не имеется. Кроме того, предприниматель оспаривал названные решения только в той части, которые касались только поданного им заявления, что он дополнительно пояснил в апелляционной инстанции (т.4, л.д. 50). В связи с изложенным, даже в случае, если в этой части постановление суда апелляционной инстанции не будет