Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2008 по делу n А53-13882/2007. Изменить решение

было принято должностным лицом органа местного самоуправления в ходе реализации им отнесенных к его компетенции полномочий по контролю за качеством строительства, осуществляемого на территории городского поселения. При этом, данное должностное лицо превысило свои полномочия, поскольку ГрК РФ, законом № 134-ФЗ, законом № 154-ФЗ, законом № 154-ФЗ к полномочиям должностных лиц органов местного самоуправления поселений не отнесено принятие предписаний в области строительного надзора (с установлением при этом санкций в виде привлечения к ответственности в установленном Законом порядке сроком на 5 суток).

Однако, превышение должностным лицом  своих полномочий, на которое ссылается суд, не меняют властного характера обжалуемого по настоящему делу предписания, вынесенного должностным лицом с превышением своих полномочий.

Это обусловлено тем, что это должностное лицо является главным архитектором города, начальником отдела по строительству и архитектуре Администрации города. То есть, это лицо уполномочено в сфере надзора за строительством на территории городского поселения и оно имеет право адресовать властные предписания субъектам строительной деятельности, осуществляемой на территории соответствующего городского поселения. При этом, субъект, которому адресовано это властное требование,  не всегда имеет возможность оценить, не выходит ли должностное лицо за пределы своих полномочий при вынесении такого требования. Это обусловлено тем, что отношения между этим субъектом и должностным лицом строятся по вертикали, имеют иерархию, нижестоящим в которой является субъект строительной деятельности, которому главный архитектор города адресует свой властный приказ.

Кроме того, как следует из материалов дела, выдача предписания была официально оформлена как надлежащее официальное действие.

Так, главный архитектор города, начальник отдела по строительству и архитектуре Администрации выдал предпринимателю предписание на официальном бланке типовой формы предписания, в который печатным способом уже внесены:

- вводная часть: «Российская Федерация. Администрация г. Азова. Отдел по строительству и архитектуре города» с адресом;

- наименование и реквизиты документа: «Предписание № __ от «__» ____г.»;

- начало текста предписания: «Вам необходимо ….»;

- указание на меры реагирования, которые будут приняты в случае невыполнения предписания: «В случае невыполнения предписания в указанный срок, Вы будете привлечены к ответственности в установленном Законом порядке, __________________ будут демонтированы принудительно без возмещения понесённых затрат и убытков»;

- наименование должности и ФИО должностного лица, принявшего предписание: «начальник отдела по строительству и архитектуре                  И.С. Репьёв» (т.1, д.д. 14).

Само предписание скреплено печатью отдела по строительству и архитектуре Администрации.

В связи с этим, по мнению суда апелляционной инстанции, у предпринимателя не имелось оснований для сомнения в том, что выдавшее и подписавшее предписание должностное лицом органа местного самоуправления выходит за пределы своих полномочий, выдавая это  предписание.

В дополнение к этому, в самом предписании выдавшим его должностным лицом было собственноручно указано, что за невыполнение предписания предприниматель будет привлечён к ответственности в установленном Законом порядке «сроком на 5 суток» (т.1. л.д. 14).

Ссылка Администрации на то, что данное указание «5 суток» означает срок действия предписания, по мнению суда апелляционной инстанции, противоречит смыслу предписания, в котором отдельно указано, что строительство подлежит приостановлению «до выяснения обстоятельств и уточнения обстоятельств в связи с судебными разбирательствами по действиям».

То обстоятельство, что в тексте предписания отсутствовало указание на индивидуализирующие признаки объекта, строительство которого было предписано приостановить, также не является, по мнению суда апелляционной инстанции, основанием для вывода о том, что предписание не обязательно для исполнения предпринимателем и не нарушило его прав. Это обусловлено тем, что материалами дела подтверждается, что все стороны правоотношений, сложившихся по поводу принятия- исполнения этого предписания, исходили из того, что это предписание выдано в отношении одного и того же объекта: служебно-бытового блока «Комплекс организованной торговли» по ул. Победы, в г. Азове Ростовской области, возведение которого было начато предпринимателем на земельном участке с кадастровым номером 61:45:00 03 12 :0017. Так, этот объект назван принявшим предписание начальником отдела по строительству и архитектуре Репьёвым И.С. в пояснениях к предписанию от 12.11.07г. № 01.1/941, предоставленных по требованию суда (т.1, л.д. 91). Этот же объект  называется предпринимателем в заявлении и апелляционной жалобе. О том же самом объекте заявляет и Администрация в отзывах как на заявление, так и на апелляционную жалобу (т.1, л.д. 79-80, 105-106, т.2, л.д. 22-23). Исходя из этого, оснований для вывода о том, что предприниматель имела возможность не выполнять предписание, ссылаясь на отсутствие в нём индивидуализации его предмета, не имеется.

Таким образом, начальник отдела по строительству и архитектуре Администрации, принятием предписании о приостановлении строительства превысил свои должностные полномочия, чем нарушил требования ст. 54 ГрК РФ, Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)",  Федерального закона Российской Федерации от 28.08.95г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона Российской Федерации от 06.10.03г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Тем самым также были нарушены права предпринимателя, который выполнил незаконное предписание должностного лица органа местного самоуправления, содержащее указание на то, что в случае его невыполнения он будет привлечён к ответственности в установленном Законом порядке сроком на 5 суток.

При этом, на дату принятия этого предписания судебные акты по делу № А53-1335/2007-С6-24, которыми было признано незаконным бездействие Администрации, выразившееся в невыдаче разрешения предпринимателю на строительство объекта, строительство которого было приостановлено предписанием, и в которых был сделан вывод о необходимости выдачи этого разрешения, не были отменены судом кассационной инстанции (они были отменены спустя 3 месяца с даты принятия постановления судом апелляционной инстанции). Так, в постановлении по делу № А53-1335/2007-С6-24 от 26.07.07г., резолютивная часть которого была объявлена 19.07.07г., суд апелляционной инстанции признал правомерным решение суда первой инстанции о признании незаконным бездействия Администрации, выразившего в невыдаче предпринимателю предписания, также указал, что отказ Администрации в выдаче предпринимателю разрешения на строительство также незаконен по существу, так как Администрацией не доказано, что предпринимателем предоставлены не все необходимые для этого документы. Предписание было выдано 25.07.07г.

Кроме того, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что, вне зависимости от того, имела предприниматель разрешение на строительство, которое приостановлено предписанием, или не имела, предписание не уполномоченного на выдачу таких предписаний должностного лица приостановить это строительство под угрозой применения к ней санкции в виде привлечения к ответственности на несколько суток (то есть, фактически, угроза ограничением свободы) существенным образом нарушает права и законные интересы предпринимателя как физического лица, которые гарантированы ему Конституцией Российской Федерации (ст. 22 Конституции каждому гражданину России гарантированы свобода и личная неприкосновенность; арест, заключение под стражу допускаются только по судебному решению). Установлением указанной санкции за невыполнение выданного должностным лицом с превышением своей компетенции предписания грубо нарушены права предпринимателя как физического лица на неприкосновенность личности и на свободу. При этом, по мнению суда апелляционной инстанции, не имеет значения, применена к предпринимателю указанная санкция в виде привлечения к ответственности сроком на 5 суток, или нет.

Согласно ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции в указанной части подлежит изменению, апелляционная жалоба в этой части удовлетворяется.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ, расходы по государственной пошлине по делу подлежат отнесению на стороны по делу пропорционально размеру удовлетворённых требований.

Предпринимателем по делу было заявлено два требования неимущественного характера, по каждому из которых подлежит уплате государственная пошлина. В связи с удовлетворением одного из этих требований и отклонением другого, с предпринимателя и Администрации в доход федерального бюджета подлежит уплате государственная пошлина по одному требованию.

Согласно п.п. 3 п.1 ст. 333.21 НК РФ, по делам настоящей категории по каждому неимущественному требованию с физических лиц (к которым в данном случае приравнивается предприниматель), подлежит взысканию государственная пошлина в размере 100 рублей, а с организаций – 2000 рублей.

В связи с этим, с Администрации в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина в размере 2000 рублей по удовлетворённому требованию предпринимателя о признании недействительным предписания. С предпринимателя в доход федерального бюджета подлежит взысканию государственная пошлина в размере 100 рублей по отклонённому требованию об обязании Администрации выдать разрешение на строительство.

Предпринимателем заявлено ходатайство об уменьшении размера подлежащей взысканию с неё государственной пошлины по делу до 50 рублей в связи с тяжёлым материальным положением, в подтверждение чему приложена справка налоговой инспекции об имеющихся счетах и справка о том, что на единственном имеющемся у предпринимателя счёте имеется 58 рублей 50 копеек (т.2, л.д. 8-9), а также справка о пенсии, назначенной предпринимателю по старости, в размере 4.329 рублей 69 копеек (т.2, л.д. 14).

Рассмотрев ходатайство, учитывая, что, изменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции принимает по делу новый судебный акт, принимая во внимание материальное положение предпринимателя, суд апелляционной инстанции признал ходатайство предпринимателя о снижении размера подлежащей уплаты по делу государственной пошлины подлежащим удовлетворению. Государственная пошлина по делу, подлежащая взысканию с предпринимателя по делу, уменьшается до 50 рублей.

В силу п.п. 12 п.1 ст. 333.21 НК РФ при подаче апелляционной жалобы на решение арбитражного суда, заявитель уплачивает государственную пошлину в размере 50 процентов размера государственной пошлины, подлежащей уплате при подаче искового заявления неимущественного характера.

В пункте 15 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 мая 2005 г. N 91 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации» указано, что, применяя указанное положение, следует учитывать, что государственная пошлина по апелляционным и кассационным жалобам, поданным физическими лицами (в том числе индивидуальными предпринимателями) по делам, перечисленным в подпункте 3 пункта 1 статьи 333.21 Кодекса, уплачивается в сумме 50 рублей, а организациями – 1000 рублей, вне зависимости от количества требований по делу.

Таким образом, с Администрации по апелляционной жалобе в доход федерального бюджета взысканию подлежит 500 рублей государственной пошлины по апелляционной жалобе (50% от государственной пошлины по апелляционной жалобе, подлежащей уплате организациями – 1000 рублей).

С индивидуального предпринимателя, учитывая частичное удовлетворение заявленных ею в жалобе требований, в доход федерального бюджета подлежат взысканию 25 рублей государственной пошлины по апелляционной жалобе (50% от государственной пошлины по апелляционной жалобе подлежащей уплате физическими лицами – 50 рублей).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 – 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

1. Решение Арбитражного суда Ростовской области от 14.04.08г. изменить, изложив в следующей редакции:

«Признать недействительным, не соответствующим требованиям статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федеральному закону от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)",  Федеральному закону Российской Федерации от 28.08.95г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральному закону Российской Федерации от 06.10.03г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предписание от 25.07.07г. № 50, выданное начальником отдела по строительству и архитектуре Администрации г. Азова Ростовской области Репьёва И.С. В удовлетворении требований в оставшейся части отказать.

Взыскать с индивидуального предпринимателя Шабаловой Раисы Александровны, 23.11.1939 года рождения, проживающей по адресу: ул. Мира, д. 33, кв. 23, г. Азов Ростовской области, ИНН 614000018590, в доход федерального бюджета 50 рублей государственной пошлины по делу.

Взыскать с Администрации г. Азова Ростовской области в доход федерального бюджета 2000 рублей государственной пошлины по делу.».

2. Взыскать с индивидуального предпринимателя Шабаловой Раисы Александровны, 23.11.1939 года рождения, проживающей по адресу: ул. Мира, д. 33, кв. 23, г. Азов Ростовской области, ИНН 614000018590, в доход федерального бюджета 25 рублей государственной пошлины по апелляционной жалобе.

Взыскать с Администрации г. Азова Ростовской области в доход федерального бюджета 500 рублей государственной пошлины по апелляционной жалобе.».

3. Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий