Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.06.2008 по делу n А53-13882/2007. Изменить решение

планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;

в) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;

г) схемы, отображающие архитектурные решения;

д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

е) проект организации строительства объекта капитального строительства;

ж) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей;

4) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса;

(в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ)

5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса);

6) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

К заявлению также может прилагаться положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации.

Как установлено ч.11, 13, ст. 51 ГрК РФ, уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению, а также проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям. По результатам этой проверки они выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

При этом, отказ в выдаче разрешения на строительство допускается при отсутствии документов, предусмотренных ч.ч. 7 и 9 ст. 51 ГрК РФ, или при несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.

Таким образом, понудить в данном случае Администрацию к выдаче предпринимателю разрешения на строительство арбитражный суд имеет право только при одновременном наличии следующих условий:

если предприниматель как застройщик обращался в Администрацию в установленном ч.7 ст. 51 ГрК РФ порядке за выдачей разрешения на строительство и ему было в этом мотивированно отказано (в случае отсутствия отказа, предприниматель вправе обжаловать бездействие по рассмотрению его заявления) и если этот отказ будет признан судом незаконным;

 если предпринимателем как застройщиком при обращении в Администрацию с соответствующим заявлением были представлены все установленные ч.7 ст. 51 ГрК РФ документы;

если по своему содержанию эти документы соответствовали требованиям, установленным ч.13 ст. 51 ГрК РФ.

Как следует из рассмотренного судом первой инстанции заявления, в настоящем деле предприниматель не ставил вопроса о признании незаконным отказа Администрации в выдаче ему разрешения на строительство, ссылаясь на то, что этот отказ фактически был признан незаконным судебными актами по другому делу - № А53-1335/2007-С6-24.

Таким образом, в рамках настоящего дела предприниматель фактически просит обязать Администрацию устранить нарушение её законных прав и интересов, наличие которого было установлено в рамках дела № А53-1335/2007-С6-24. Каких-либо указаний на то, что она просит признать незаконным какой-либо другой отказ Администрации в выдаче ей разрешения на строительство, по заявлению о выдаче разрешения на строительство, поданному после 20.12.06г. (20.12.06г. предпринимателем в Администрацию было подано заявление о выдаче разрешения на строительство, бездействие в отношении которого, а затем отказ в удовлетворении которого рассматривались по делу № А53-1335/2007-С6-24) предприниматель не заявляла. При обращении в суд с заявлением, рассмотренным в рамках настоящего дела, предприниматель также сослалась на нарушение её прав, вызванное  не рассмотрением Администрации её заявления о выдаче разрешения на строительство от 20.12.06г. (т.1, л.д. 2).

Однако, на дату принятия решения по настоящему делу, судебные акты по делу № А53-1335/2007-С6-24, на которых основывала свою позицию по делу предприниматель, отменены постановлением суда кассационной инстанции от 30.10.07г.. Дело было направлено на новое рассмотрение  в суд первой инстанции. В своём постановлении суд кассационной инстанции указал, что суды  правильно  признали незаконным бездействие Администрации по непринятию решения по результатам рассмотрения заявления предпринимателя о выдаче разрешения на строительство. Однако при этом суд кассационной инстанции признал преждевременным решение судов о признании незаконным бездействия Администрации, выразившегося в невыдаче разрешения на строительство служебно-бытового блока, фактически обязывающего Администрацию выдать разрешение на строительство. По мнению суда кассационной инстанции, при решении этого вопроса суды не выяснили, все ли документы, предусмотренные ч.ч.7, 9 ст. 51 ГрК РФ, представлены предпринимателем, соответствуют ли они установленным требованиям.

При новом рассмотрении дела судом первой инстанции были выполнены указания суда кассационной инстанции и установлено, что оснований для признания незаконным отказа Администрации выдать предпринимателю разрешение на строительство спорного объекта не имеется.

Так, изучив вопрос о соблюдении предпринимателем требований ч.7 ст. 51 ГрК РФ суд первой инстанции установил, что предприниматель не представила надлежащих доказательств того, что при обращении к Администрации с заявлением от 20.12.06г. о выдаче разрешения на строительство она выполнила требования данной нормы приложила к заявлению все документы, перечень которых закреплён в ч.7 ст. 51 ГрК РФ.

Суд первой инстанции также указал, что все необходимые в силу ч.7 ст. 51 ГрК РФ документы не представлены предпринимателем и суду, так, предприниматель не представила следующие документы из этого перечня:

- правоустанавливающие документы на земельный участок, подтверждающие наличие у лица права на возведение на указанном участке объектов недвижимости;

- градостроительный план земельного участка;

- материалы, содержащиеся в проектной документации:

а) пояснительная записка;

б) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;

в) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

г) проект организации строительства объекта капитального строительства.

С учётом изложенного судом первой инстанции в решении от 17.01.08г. по делу А53-1335/2007-С6-24 сделан основанный на ч.13 ст. 51 ГрК РФ вывод о том, что Администрация обосновано отказала предпринимателю  в выдаче разрешения на строительство служебно-бытового блока.

Этот вывод суда первой инстанции поддержан арбитражным апелляционным судом в постановлении от 18.03.08г., принятом по итогам рассмотрения апелляционной жалобы на указанное решение.

Приведённые выше выводы, сделанные арбитражными судами первой и апелляционной инстанций в рамках производства по делу № А53-1335/2007-С6-24 в силу ч.2 ст. 69 АПК РФ имеют преюдициальное значение для настоящего дела, в котором участвуют те же лица, что и в указанном деле.

На основании изложенного судом первой инстанции в рамках настоящего дела сделан правомерный вывод об отсутствии оснований для удовлетворения требования предпринимателя об обязании Администрацию выдать предпринимателю разрешение на строительство спорного объекта. Как установлено судебными актами по делу № А53-1335/2007-С6-24, у предпринимателя по состоянию на дату обращения к Администрации за таким разрешением в декабре 2006 год отсутствовали необходимые для получения такого разрешения документы, перечень которых установлен ч.7 ст. 51 ГрК РФ.

В суде апелляционной инстанции предприниматель не имеет возможности изменить основание и предмет своих требований, сославшись на другой имевший место отказ Администрации в выдаче ей разрешения на строительство.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба в указанной части отклоняется, решение в этой части оставляется без изменений. В случае, если судебные акты по делу № А53-1335/2007-С6-24 буду отменены судом кассационной инстанции, предприниматель будет вправе обратиться в установленном нормами АПК РФ порядке за пересмотром судебного акта по настоящему делу по вновь открывшимся обстоятельствам.

Кроме того, отказ в обязании Администрации в выдаче разрешения на строительство не лишает предпринимателя права на повторное обращение в Администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство в порядке, установленном ст. 51 ГрК РФ.

Повторно рассмотрев требование предпринимателя о признании недействительным предписания, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу о том, что данное предписание подлежало признанию недействительным ввиду того, что оно обладает признаками ненормативного правового акта, принято с нарушением закона и нарушает законные права и интересы предпринимателя.

По общему правилу, ненормативный характер имеют акты, адресованные конкретному лицу или группе лиц, содержащие обязательные предписания или распоряжения, влекущие юридические последствия, и принятые должностными лицами государственных органов, их структурных подразделений, органов местного самоуправления (их подразделений), а также иными должностными лицами.

Суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что оспариваемое предписание не является ненормативным правовым актом, поскольку Администрация не представила доказательств правового обоснования возможности вынесения главным архитектором города, начальником отдела по строительству и архитектуре Администрации, предписания о приостановлении строительства служебно-бытового блока «Комплекс организованной торговли» и в тексте этого предписания отсутствует описание объекта, в отношении которого оно выдано.

Оценив эти доводы, суд апелляционной инстанции признал их подлежащими отклонению по следующим основаниям.

Судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что у начальника отдела по строительству и архитектуре органа местного самоуправления городского поселения отсутствуют полномочия по вынесению предписаний об устранении выявленных нарушений  и, в том числе, о приостановлении строительства.

Этими полномочиями наделены органы государственного строительного надзора, перечисленные в ст. 54 ГрК РФ, к которым органы местного самоуправления городских поселений не отнесены. Согласно ч.6 ст. 54 ГрК РФ, органы государственного строительного надзора по результатам проведённой проверки вправе выдавать предписания об устранении выявленных в ходе этого надзора нарушений.

Полномочиями на выдачу предписаний также обладают федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в силу п.3 ст. 9 Федерального закона от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее – закон № 134-ФЗ) при проведении ими на основании этого закона плановых и внеплановых проверок.

Администрация, образовавшая названный отдел по строительству и архитектуре, также ссылается на то, что  она не наделяла должностных лиц этого отдела полномочиями по выдаче предписаний о приостановлении строительства.

Однако, отсутствие полномочий на выдачу предписания не является основанием для безусловного вывода об отсутствии у этого предписания властного характера по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и признаётся Администрацией, предписание вынесено должностным лицом органа местного самоуправления -  главным архитектором города, начальником отдела по строительству и архитектуре Администрации.

Согласно п.п. 3.9, 6.11 СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» (одобренного постановлением Госстроя РФ от 19 апреля 2004 года № 70 и введенного в действия с 01.01.05г.) 1 января 2005 года, строительство в соответствии с действующим законодательством ведется под контролем органов местного самоуправления и государственного контроля (надзора); административный контроль за строительством в целях ограничения неблагоприятного воздействия строительно-монтажных работ на население и территорию в зоне влияния ведущегося строительства ведется органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями (административными инспекциями и т.п.) в порядке, установленном действующим законодательством.

В соответствии с п.п. 2, 9, 11 ст. 6 Федерального закона Российской Федерации от 28.08.95г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон № 154-ФЗ), к предметам ведения местного самоуправления в том числе относится владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований, контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

Согласно п. 20 ст. 14 Федерального закона Российской Федерации от 06.10.03г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – закон № 131-ФЗ), к вопросам местного значения поселения в числе прочего относится утверждение правил землепользования и застройки, земельный контроль за использованием земель поселения.

В соответствии с п. 3.14 Положения об отделе по строительству и архитектуре Администрации города, утверждённого Распоряжением мэра г. Азова от 17.03.06г. № 48 в рамках осуществления полномочий органа местного самоуправления по вопросам местного значения, названный отдел, в том числе, осуществляет контроль за качеством нового строительства, реконструкции и расширения объектов на территории города, независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности (т.1, л.д. 88).

Таким образом, оспариваемое предпринимателем предписание