Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.12.2014 по делу n А66-15736/2013. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В соответствии с пунктом 4 статьи 7 названного Закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом.

По правилам части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Таким образом, орган местного самоуправления должен представить доказательства того, что отмененный им ненормативный акт не соответствовал нормам действовавшего на момент его принятия законодательства, а отменяющий акт соответствует закону и не нарушает законных прав и интересов заинтересованных лиц. В свою очередь арбитражный суд в силу части 4 названной статьи должен дать оценку представленным доказательствам, осуществить проверку акта, который отменен, на предмет соответствия его закону или иным нормативным правовым актам.

В данном случае оспариваемое распоряжение от 29.08.2013 № 767 вынесено главой администрации и является ненормативным правовым актом, поскольку вынесено в отношении отдельного хозяйствующего субъекта –                               ООО «ЛаккиТрейд» по итогам выполнения задания для подготовки схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории, заказчиком которого является общество (том 1, лист 64).

Доводы общества о том, что оспариваемое распоряжение вынесено неуполномоченным лицом, признаются апелляционным судом несостоятельными в силу следующего.

Как предусмотрено частью 6 статьи Закона № 131-ФЗ, глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации.

Иные должностные лица местного самоуправления издают распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования (часть 7 указанной статьи).

Согласно пункту 1.2 распоряжения администрации от 11.09.2012 № 750, глава администрации Павлов В.М. издает муниципальные правовые акты администрации в виде постановлений – по вопросам местного значения и по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органом местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, распоряжения – по вопросам организации работы администрации.

К полномочиям заместителя главы администрации по вопросам архитектуры и строительства, управления имуществом и земельными ресурсами отнесено в том числе издание муниципальных правовых актов администрации об утверждении схем расположения земельных участков на кадастровом плане (карте) территории (том 1, листы 18, 24).

Пунктом 5 статьи 40 устава города Твери установлено, что глава администрации осуществляет в числе прочего контроль за деятельностью структурных подразделений администрации города Твери, а также обеспечивает осуществление администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Тверской области.

Из правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 06.07.2004 № 1424/04, следует, что отмена ненормативного правового акта органа местного самоуправления осуществляется в порядке самоконтроля в связи с допущенными нарушениями закона при издании ранее принятого акта. При этом должно быть указано, какому закону или иному нормативному акту не соответствовал принятый правовой акт.

Следовательно, вывод суда о том, что возможность отмены распоряжения об утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории не предусмотрена, признается апелляционной инстанцией ошибочным, так как возможность отменены органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт предусмотрена частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ.

При этом подписание оспариваемого распоряжения непосредственно главой администрации не противоречит нормам действующего законодательства, поскольку в силу пункта 1.1 названного распоряжение глава администрации руководит работой администрации на принципе единоличия и осуществляет свои полномочия в соответствии со статьями 39, 40 устава города Твери. Следовательно, глава администрации как уполномоченное лицо, единолично возглавляющее администрацию, вправе в порядке самоконтроля от имени органа местного самоуправления отменить муниципальный правовой акт, вынесенный с нарушением норм действующего законодательства. Принятие в данном случае такого решения в форме распоряжения, а не в форме постановления не влечет безусловную отмену оспариваемого распоряжения             № 767.

При рассмотрении спора о признании недействительным ненормативного правового акта следует исходить из того, что реализация муниципальными органами полномочия, установленного статьей 48 Закона № 131-ФЗ, не может осуществляться исключительно на их усмотрение. Орган местного самоуправления должен доказать, что отмененный им ненормативный акт не соответствовал нормам действующего законодательства, а отменяющий акт должен соответствовать закону и не нарушать законных прав и интересов заинтересованных лиц, произвольно ограничивая их субъективные права.

Таким образом, администрация, которая распоряжением № 767 отменила распоряжение № 899, должна доказать, что названное распоряжение было вынесено с нарушением действующего законодательства.

В рассматриваемой ситуации судом первой инстанции установлено, что формулировка, приведенная в оспариваемом распоряжении № 767, об отмене первоначального распоряжения как «не учитывающего особенностей земельных участков» не предусмотрена законом и не может быть положена в основу при издании официальных правовых актов.

При этом оспариваемое распоряжение не содержит ссылки на нормы действующего законодательства, а также на то, что ранее изданное распоряжение № 899 вынесено с нарушением норма права. Следовательно, распоряжение № 767 нельзя признать нормативно обоснованным.

Вместе с тем апелляционная коллегия считает, что оспариваемое распоряжение не нарушает прав и законных интересов общества в силу следующего.

Как следует из материалов дела, испрашиваемые обществом земельные участки расположены в пределах земельных участков с кадастровыми номерами 69:40:0100620:9, 69:40:0100620:11.

На момент вынесения распоряжения администрации от 22.10.2012 № 899 «Об утверждении схемы расположения земельных участков на кадастровом плане территории в Заволжском районе, кадастровый квартал 69:40:0100620» и согласования обществу акта выбора земельных участков площадью 24 611 кв.м и 59 459 кв.м их территория была полностью отнесена к зоне открытых пространств (Р-1), утвержденной Временными правилами № 71, которая охватывает городские парки, скверы, бульвары, набережные, прибрежные территории рек, стадионы, активно используемые населением города для отдыха (том 1, лист 123). Размещение торгового центра, для строительства которого заявителем испрашиваются земельные участки, в зоне Р-1 не предусмотрено, следовательно согласование ответчиком схемы расположения земельных участков для строительства такого объекта изначально произведено неправомерно.

В результате утверждения решением Тверской городской Думы от 25.12.2012 № 193 (394) Генерального плана города Твери испрашиваемые обществом площади земельных участков частично вошли в общественно-деловую зону, включающую зоны общегородского центра и многофункционального общественного центра (то 1, листы 121 – 122).

При этом согласно фрагменту Генерального плана города Твери спорные земельные участки частично захватывают зону зеленых насаждений общего пользования, отнесенную к рекреационным зонам. Кроме того, на территории испрашиваемых заявителем участков Генеральным планом города Твери запланировано размещение улиц и дорог местного значения.

Помимо изложенного материалами дела подтверждается тот факт, что истребуемые обществом земельные участки площадью 24 611 кв.м и                 59 459 кв.м, расположенные в кадастровом квартале 69:400100620, находятся в границах земельных участков с кадастровыми номерами 69:40:0100620:9 площадью 167 158 кв.м, 69:40:0100620:11 площадью 90 824 кв.м.

По смыслу положений ЗК РФ и силу Федерального закона от 24.07.2013 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон               № 221-ФЗ) земельный участок считается сформированным, если в отношении его проведен государственный кадастровый учет.

Статья 7 Закона № 221-ФЗ предусматривает определенный перечень уникальных характеристик земельного участка как объекта недвижимости, которые в обязательном порядке должны отражаться в государственном кадастре недвижимости, а именно: вид объекта недвижимости (земельный участок); кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости; описание местоположения границ объекта недвижимости; площадь, определенная, с учетом установленных в соответствии с Законом № 221-ФЗ требований. Данные характеристики позволяют идентифицировать конкретный земельный участок. Если указанные характеристики земельного участка содержатся в государственном кадастре недвижимости, земельный участок следует считать сформированным.

В силу  пункта  1  статьи  45  Закона  №  221-ФЗ  государственный кадастровый  учет  или  государственный  учет  объектов  недвижимости,  в  том числе технический учет, осуществленные в установленном  законодательством порядке  до  дня  вступления  в  силу  настоящего  Федерального  закона  или  в переходный  период  его  применения  с  учетом  определенных  статьей  43 настоящего  Федерального  закона  особенностей,  признается  юридически действительным,  и  такие  объекты  считаются  объектами  недвижимости, учтенными  в  соответствии  с  настоящим  Федеральным  законом  (далее  -  ранее учтенные объекты недвижимости).

Согласно кадастровым выпискам о земельных участках от 05.09.2011             № 02-69/11-2-80694, 02-69/11-2-80690, представленным филиалом федерального государственного бюджетного учреждения «Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии» по Тверской области (том 1, листы 46 – 63), вышеуказанные земельные участки являются ранее учтенными, поставлены на кадастровый учет соответственно 11.07.2003 и 02.02.2006, им присвоены кадастровые номера. Кадастровые выписки содержат план (чертеж, схему) указанных земельных участков с нанесенными на них определенными точками координат границ участков и с подробным описанием месторасположения границ каждого из этих участков.

Следовательно, из имеющихся в материалах дела документов можно сделать вывод о том, что в данном случае на момент вынесения распоряжения от 22.10.2012 № 899 в отношении вышеуказанных земельных участков уже были проведены кадастровые работы, поскольку границы вышеуказанных земельных участков с нанесенными на планах и схемах характерными точками координат этих границ определены с соблюдением требований статьи 7 Закона № 221-ФЗ. Сведения, содержащиеся в кадастровых выписках, позволяют идентифицировать каждый земельный участок, который может являться объектом гражданских правоотношений.

На основании изложенного суд апелляционной инстанции пришел выводу о том, что ранее учтенные земельные участки в границах которых обществом испрашиваются спорные участки, являются сформированными.

В силу пункта 6 статьи 30 ЗК РФ сформированные земельные участки, не закрепленные за гражданином или юридическим лицом, в соответствии с подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ могут быть предоставлены для строительства только без предварительного согласования места размещения объекта и с проведением торгов.

Таким образом, что в соответствии с пунктом 6 статьи 30 ЗК РФ испрашиваемые земельные участки могут быть предоставлены заинтересованным лицам для строительства только с торгов в порядке, предусмотренном подпунктами 3 и 4 пункта 4 статьи 30 ЗК РФ.

Согласно части 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 194 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку