Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2014 по делу n А13-16286/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

города Вологды от 28.12.2011 утверждена генеральная схема санитарной очистки территории города Вологды, в которой также отражена плотность одного кубического метра ТБО в размере 250 кг/куб. м для жилого фонда.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, величина плотности, установленная как муниципальными нормативными актами, так и актами исполнительных государственных органов власти, превышает величину плотности отходов, согласованную РЭК области в производственной программе ЗАО «Вторресурсы», примерно в два раза.  

Согласно акту проверки Контрольно-счетной палаты города Вологды от 31.12.2013 № 32 размер выручки ЗАО «Вторресурсы» от реализации услуг по утилизации отходов за 11 месяцев 2013 года  составил  163 143, 5 тыс. руб. без НДС (том 7,  страница 16). Исходя из данного размера выручки при стоимости услуг по утилизации без НДС 1200 руб./т с учетом надбавки к тарифу объем утилизированных отходов составляет 136 000 тонн, тогда как запланированная величина составила всего 74 290 тонн.

В материалы дела предпринимателем Щапиным А.Н. представлены расчет фактической плотности отходов, сданных за период с января по июль 2013 года, а также протоколы анализа филиала федерального бюджетного учреждения «Центр лабораторного анализа и технических измерений по Северо-Западному федеральному округу» (далее – ЦЛАТИ) по исследованию плотности сдаваемых на утилизацию отходов.

За период с января по июль 2013 года Щапиным А.Н. сдано на полигон ТБО, эксплуатируемый ЗАО «Вторресурсы», 2669,185 тонн отходов объемом 10 556 куб.м, плотность которых составила 0,252 т/куб. м, что подтверждается расчетом (том 7, листы 117-128).  

Согласно представленным протоколам  анализа от 18.11.2013 № 1779.13 и  от августа 2013 года № 1363.13 плотность отходов, сдаваемых                     Щапиным А.Н., составила 0,218 и 0,211 т/куб.м соответственно.

Из протокола анализа № 1777.13.О следует, что плотность пробы отходов, представленных ООО «Эковтор», составляет 0,196 т/куб.м.

По протоколу анализа № 1776.13.О плотность пробы отходов, представленных обществом с ограниченной ответственностью «Фрязиново-1», составляет 0,201 т/куб.м, по протоколу № 1775.13.О плотность отходов обществом с ограниченной ответственностью «ЭКОПРОМ-СПЕЦТРАНС 1» -                   0,195 т/куб.м; по протоколу № 1774.13.О плотность пробы отходов                        общества с ограниченной ответственностью Компания «Вента» - 0,200 т/куб.м; по протоколу № 1772.13О плотность пробы отходов Бутусова В.А. – 0,217 т/куб.м; по протоколу № 1773.13.О плотность отходов ООО «ТИТАН» - 0,207 т/куб.м; по протоколу № 17786.13.О плотность отходов Молчина О.Э. – 0,179 т/куб.м.

Таким образом, фактически измеренная плотность отходов в период действия приказа № 1174 составляет 200-250 кг/куб.м, что также более чем в два раза больше плотности, согласованной ЗАО «Вторресурсы» приказом                РЭК области № 1174.

В обоснование своей позиции по расчету плотности отходов РЭК области ссылается на то, что при расчете плотности объем отходов измерялся по объему контейнеров, загруженных в мусоровоз в неуплотненном состоянии.

Вместе с тем суд первой инстанции правильно отметил, что  в действующем законодательстве отсутствует классификация отходов по критерию уплотненности, что предполагает, что расчет плотности отходов должен определяться исходя из фактической плотности отходов, которые утилизируются непосредственно на полигоне ТБО.

Кроме того, решением Арбитражного суда Вологодской области от 05.08.2011 по делу № А13-3120/2011, вступившим в законную силу, установлено, что введение в расчет коэффициента уплотнения как третьей составляющей такого расчета недопустимо, поскольку данный коэффициент фактически изменяет объем принятых отходов.

Ссылка РЭК области и ЗАО «Вторресурсы» на расчет плотности ТБО за период с 01.08.2012 по 31.07.2013, выполненный обществом с ограниченной ответственностью «Костромская Консультационно-Информационная компания», правомерно отклонена судом, поскольку данный расчет не содержит полного анализа показателей отходов от всех групп потребителей, а  определяет плотность ТБО, вывозимых из контейнеров от населения города Вологды (том 10, лист 9), без учета плотности отходов от других групп потребителей и промышленных предприятий, которые также должны быть учтены в объеме услуг, оказываемых ЗАО «Вторресурсы», а также плотности отходов, принимаемых непосредственно на полигоне. Кроме того, в указанном расчете не учтены данные об объеме и плотности отходов, вывозимых на полигон другими перевозчиками, за исключением ЗАО «Вторресурсы».

В связи с изложенным апелляционная инстанция поддерживает выводы суда первой инстанции о необоснованности расчета тарифа на утилизацию твердых бытовых отходов.

Вместе с тем установление данного факта является недостаточным для вывода о нарушении комиссией части 1  статьи 15 Закона о защите конкуренции, а также о наличии между РЭК области и обществом согласованных  действий  на рынке утилизации отходов, направленных  на ограничение и устранение конкуренции на рынке по сбору и транспортировке отходов в городе Вологде.

Ссылаясь на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 05.04.2011 № 14686/10, управление в своей жалобе указывает на то, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Вместе с тем сам факт создания таких условий подлежит установлению и доказыванию антимонопольным органом.

Помимо того, из части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, а также целей данного Закона следует, что для  квалификации действий органа власти на основании части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу следует установить следующую совокупность условий: нарушение органом власти нормы права, обязывающей действовать его определенным образом; наступление или возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды; причинно-следственную связь между поведением органа власти и наступившими (возможными) негативными последствиями; определение товарного рынка, установление его временных, продуктовых и географических границ, а также наличие конкурентных отношений на нем.

Следовательно, вменяя в вину РЭК области нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, управление должно было установить приведенную совокупность обстоятельств.

Квалифицирующими признаками применительно к статье 16 Закона                 № 135-ФЗ выступают реальные либо возможные негативные последствия для определенной конкурентной среды и причинно-следственная связь между заключением соглашения и такими последствиями.

Под соглашением понимается договоренность в письменной форме, содержащаяся в документе или нескольких документах, а также договоренность в устной форме (пункт 18 статьи 4 Закона № 135-ФЗ).

Квалификация предусмотренного указанной нормой нарушения связана с установлением фактических обстоятельств, подтверждающих согласованные и направленные на нарушение закона действия по меньшей мере двух сторон, а также выявлением причинно-следственной связи между согласованными действиями и наступившими последствиями.

Как было отмечено выше, тарифы на услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов, оказываемые организациями коммунального комплекса, подлежат государственному регулированию.

Государственное регулирование цен (тарифов) осуществляется путем установления фиксированных цен, предельных цен, надбавок и предельных коэффициентов изменения цен.

Постановлением правительства Вологодской области от 09.08.2010                   № 921 утверждено Положение о Региональной энергетической комиссии Вологодской области, согласно которому комиссия является органом исполнительной государственной власти области, осуществляющим функции в сфере государственного регулирования тарифов.

В силу части 1 статьи 3 Закона № 210-ФЗ общими принципами регулирования тарифов и надбавок являются:

1) достижение баланса интересов потребителей услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих услуг для потребителей и эффективное функционирование организаций коммунального комплекса;

2) установление тарифов и надбавок, обеспечивающих финансовые потребности организаций коммунального комплекса, необходимые для реализации их производственных программ и инвестиционных программ;

3) стимулирование снижения производственных затрат, повышение экономической эффективности оказания услуг и применение энергосберегающих технологий организациями коммунального комплекса;

4) создание условий, необходимых для привлечения инвестиций в целях развития и модернизации объектов, используемых для утилизации, обезвреживания и захоронения твердых бытовых отходов;

5) полное возмещение затрат организаций коммунального комплекса, связанных с реализацией их производственных программ и инвестиционных программ;

6) установление условий обязательного изменения тарифов на услуги организаций коммунального комплекса;

7) обеспечение доступности для потребителей и иных лиц информации о формировании тарифов и надбавок.

Согласно части 2 указанной статьи Закона № 210-ФЗ регулирование тарифов на услуги организаций коммунального комплекса осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом и правилами, утверждаемыми Правительством Российской Федерации.

Статьей 9 Закона № 210-ФЗ предусмотрено, что регулирование тарифов на услуги организации коммунального комплекса включает согласование с органом регулирования производственной программы организации коммунального комплекса и установление тарифов на услуги этой организации в размере, обеспечивающем поступление денежных средств от оказания услуг организации коммунального комплекса в объеме, необходимом для выполнения данной производственной программы этой организации, с учетом обеспечения доступности для потребителей услуг организации коммунального комплекса и установленных предельных индексов (часть 1).

Организация коммунального комплекса разрабатывает на очередной период действия тарифов на оказываемые ею услуги производственную программу, определяет финансовые потребности, необходимые для ее реализации, и производит предварительный расчет тарифов на свои услуги в размере, обеспечивающем эти финансовые потребности (часть 2).

Производственная программа, а также расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей и соответствующих им тарифов на услуги организации коммунального комплекса направляется организацией коммунального комплекса в орган регулирования не менее чем за три календарных месяца до даты окончания текущего периода действия тарифов на услуги этой организации для проверки обоснованности производственной программы, обоснованности расчета тарифов на услуги этой организации, а также для определения доступности для потребителей услуг данной организации (часть 3).

Поскольку утверждение тарифа на утилизацию бытовых отходов на момент принятия приказа № 1174 относилось к исключительной компетенции РЭК области, то для получения соответствующего тарифа на утилизацию твердых бытовых отходов ЗАО «Вторресурсы» было обязано обратиться именно  в РЭК области, которая, в свою очередь, обязана рассмотреть заявление общества, проверить правильность расчетов, утвердить тариф и согласовать производственную программу с расчетными данными.

Изложенные в рассмотренной ситуации действия комиссии по установлению тарифа произведены РЭК области с целью выполнения публично-правовой обязанности.

Допущенные комиссией нарушения в части расчета плотности отходов, объема реализации услуг ЗАО «Вторресурсы», а также тарифа на утилизацию ТБО, опубликования данного нормативного правового акта не могут быть оценены как нарушения в области конкуренции, поскольку цель предоставления каких-либо преимуществ определенным субъектам на рынке утилизации ТБО или воздействия на конкурентную среду на определенном товарном рынке управлением не установлена и не доказана.

Взаимоотношения между комиссией и обществом  по подаче   заявления об установлении тарифа, а также по открытию дела, установлению тарифа и согласованию производственной программы, опубликованию нормативного акта находились целиком в рамках правоотношений по установлению тарифа, регламентированных Законом № 210-ФЗ, Основами № 520 и Правилами № 520.

Как правильно отметил суд первой инстанции, нарушения процедуры рассмотрения и утверждения тарифа и производственной программы общества являются прежде всего нарушением процедуры принятия тарифа, но не антимонопольного законодательства, в связи с этим сами по себе не могут свидетельствовать о согласованных действиях РЭК области и ЗАО «Вторресурсы».

Отсутствие интереса в экономически не обоснованном установлении тарифа на утилизацию ТБО, а также тот факт, что РЭК области не участвует каким-либо образом в сфере сбора и транспортировки отходов, исключает соглашения или согласованные действия указанных выше лиц.

Суд также правомерно отметил, что приказ № 1174 устанавливал тариф непосредственно на утилизацию ТБО, тогда как управление ссылается на возникшие  негативные последствия на ином рынке, а именно на рынке  по сбору и транспортировке отходов в городе Вологде.

Управление отмечает, что негативное воздействие субъекта на смежные рынки также является нарушением антимонопольного законодательства, при этом ссылается на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 07.06.2012 № 1009/11.

Вместе с тем в рамках указанного дела были установлены негативные последствия в результате злоупотребления со стороны лица, занимающего доминирующее положение, на обоих смежных рынках (оптовый и розничный рынок поставки электроэнергии), при этом участниками являлись хозяйствующие субъекты, участники спорных рынков.

Апелляционная инстанция поддерживает вывод суда о том, что косвенное влияние установления тарифа на конкуренцию на иных товарных рынках не может быть вменено в вину регулирующему органу, поскольку любой тариф имеет целью регулирование правоотношений в определенной сфере, следовательно на конкретном рынке. Таким образом, последствия, наступающие на смежных с регулируемым товарных рынках в связи с принятием тарифа, не могут быть вменены в вину регулирующему органу, поскольку он не является непосредственным участником отношений в указанных сферах деятельности, в том числе  смежных с регулируемой.

Установленный тариф является единым для всех участников конкретного рынка, поэтому  в силу своей правовой природы не может  нарушать чьих-либо прав и законных интересов и оказывать влияние на состояние конкуренции на конкретном товарном рынке.

Исходя из пунктов 7, 8, 14, 16, 17 Правил № 520, а также требований