Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.11.2014 по делу n А13-16286/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Статьей 16 Закона № 135-ФЗ установлен запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения или согласованные действия органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В силу буквального толкования статьи 16 данного Закона названная норма не содержит исчерпывающего перечня негативных последствий, к которым могут привести согласованные действия указанных выше субъектов. Соглашение признается неправомерным, если оно приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В рамках дела № 21-16/13 управление установило, что                                     ЗАО «Вторресурсы» 28.04.2012 обратилось в РЭК области с заявлением об установлении тарифа на услугу по утилизации отходов для потребителей общества в городе Вологде на 2013 год в размерах: 92,78 руб./куб.м (без НДС) и 109,48 руб./куб.м (с НДС).

РЭК области письмом от 05.05.2012 запросило у заявителя недостающие документы, которые впоследствии (16.11.2012) представлены с заявлением об установлении тарифов, где изменен их размер: 86,87 руб./куб.м (без НДС), 102,51 руб./куб.м (с НДС), 827,41 руб./т (без НДС), 976,34 руб./т (с НДС).

При наличии поступивших от общества документов РЭК области  19.11.2012 открыло дело об установлении тарифов.

ЗАО «Вторресурсы» 27.11.2012 направлено в РЭК области заявление о корректировке расчета с приложением дополнительных документов, в котором оно просило установить тариф 815 руб./т (без НДС), 85,56 руб./куб.м (без НДС).

Комиссия приказом от 29.11.2012 № 1174 установила тариф на утилизацию отходов ЗАО «Вторресурсы» для потребителей города Вологды в размере: с 01.01.2013 по 30.06.2013 – 826 руб./т (с НДС), 700 руб./т (без НДС); с 01.07.2013 по 31.12.2013 – 864,94 руб./т (с НДС), 733 руб./т (без НДС).

Данным приказом РЭК области также утверждена производственная программа ЗАО «Вторресурсы», согласно  которой  объем реализации услуг составляет 74 290 тонн, исходя из плотности отходов 105 кг/куб.м.

Управление в своем решении отметило, что приказ РЭК области  от 29.11.2012 № 1174 опубликован в официальном печатном издании Вологодской области – газете «Красный Север» № 144 только 10.08.2013, что является нарушением пункта 20 Правил регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 № 520 (далее – Правила № 520),  пункта 3.6.10 административного регламента, утвержденного приказом РЭК области от 16.02.2012 № 25-07 (далее – Регламент), обязывающих опубликовывать решение об установлении тарифов в течение 10 дней с даты его принятия, то есть не позднее 09.12.2012.

Помимо того, комиссия в нарушение пункта 5 Правил № 520 и пункта 3.4.4 Регламента не подготовила и не направила письменное извещение в адрес ЗАО «Вторресурсы» об отказе в рассмотрении представленных документов, поскольку в установленный для ЗАО «Вторресурсы» срок оно не представило всех истребуемых по заявлению от 28.04.2012 документов.

В нарушение требований части 3 статьи 9 Федерального закона от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» (далее – Закон № 210-ФЗ) производственная программа, а также расчет необходимых для ее реализации финансовых потребностей и соответствующих им тарифов ЗАО «Вторресурсы» в установленные сроки не направлены в РЭК области.

 Письмо ЗАО «Вторресурсы» от 10.05.2012 № 538 с приложенными к нему материалами не изучалось при рассмотрении дела по установлению тарифов и не вложено в материалы данного дела.

РЭК области, не имея необходимого пакета документов, в нарушение пунктов 3 (подпункты 5, 6), 5, 6 Правил № 520, пунктов 3.4.2 – 3.4.4 Регламента 19.11.2012 открыла дело об установлении тарифов. Кроме того, без представления всех предусмотренных Правилами № 520 документов комиссия  приказом от 29.11.2012 № 1174 установила тариф на утилизацию отходов ЗАО «Вторресурсы» для потребителей города Вологды на 2013 год и утвердила производственную программу ЗАО «Вторресурсы», согласно которой объем реализации услуг составляет 74 290 тонн исходя из плотности отходов 105 кг/куб.м.

При установлении плотности отходов в 105 кг/куб.м РЭК области не проверила произведенные ЗАО «Вторресурсы» измерения и расчеты плотности, рассмотрела дело в очень сжатые сроки (десять дней вместо двух месяцев), не осуществила экспертизу, явные противоречия расчета плотности                            ЗАО «Вторресурсы» (объем отходов, перевозимый за один рейс, завышенное количество контейнеров на площадке по сравнению с реально имеющимся количеством, измерение крупногабаритного мусора «на глаз»)  оставлены комиссией без внимания, данные о плотности отходов, перевозимых другими хозяйствующими субъектами, не учтены.

Кроме того, действующее законодательство не относит к полномочиям РЭК области утверждение плотности отходов, подлежащих утилизации.

Установленный исходя из плотности отходов 105 кг/куб.м РЭК области объем оказываемых услуг по размещению отходов ЗАО «Вторресурсы» на 2013 год, равный 74 290 т значительно (более чем в полтора раза) занижен, как следствие тариф на утилизацию значительно завышен.

Комиссией  в нарушение Закона № 210-ФЗ не установлен предельный индекс на услуги по утилизации отходов в городе Вологде, хотя его расчет в РЭК области направлялся.

Приведенные выше обстоятельства управлением расценены как нарушение комиссией части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Нарушение статьи 16 Закона о конкуренции в части согласованных действий РЭК области и ЗАО «Вторресурсы» УФАС обосновало следующим:

- у комиссии имелась информация о недостоверности показателей плотности отходов (105 кг/куб.м), представленных ЗАО «Вторресурсы», в то же время она не предприняла никаких действий по проверке обоснованности представленных обществом данных, в результате чего установила завышенный тариф на утилизацию отходов ЗАО «Вторресурсы»;

- РЭК области нарушила срок публикации приказа от 29.11.2012 № 1174 (опубликован 10.08.2013), но при этом ЗАО «Вторресурсы» применяло тариф с 01.01.2013;

- комиссией  грубо нарушены порядок и сроки рассмотрения заявления на установление тарифов, поскольку фактически заявление об установлении тарифов подано ЗАО «Вторресурсы» 16.11.2012 (следовало  не позднее 01.10.2012), а уже через 3 дня (20.11.2012) РЭК комиссии при отсутствии всех необходимых материалов для открытия дела об установлении тарифов подготовила  заключение по тарифам.

Кроме того, в материалы дела об установлении тарифа не включено заявление ЗАО «Вторресурсы» от 10.05.2012, в котором указан гораздо меньший тариф.  РЭК вышла за рамки своей компетенции, утвердив плотность отходов при установлении тарифа на утилизацию и не приняла мер по досрочному пересмотру тарифа на утилизацию ЗАО «Вторресурсы», хотя имелись основания, предусмотренные частью 1 статьи 14 Закона № 210-ФЗ.

В результате завышенного тарифа на утилизацию отходов                            ЗАО «Вторресурсы» получает сферхприбыль на рынке по сбору и транспортировке отходов, поскольку осуществляет также деятельность по транспортировке отходов на рынке города Вологды.

Оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ выводы, изложенные управлением в оспариваемом комиссией и обществом  решении от 20.12.2013 по делу № 21-16/13, а также предъявленные сторонами доказательства и заявленные доводы, апелляционная инстанция поддерживает выводы суда первой инстанции о необоснованности установленного приказом от 29.11.2012 № 1174 тарифа на утилизацию твердых бытовых отходов и недоказанности  вмененных в вину комиссии и обществу нарушений Закона о защите конкуренции.

Из материалов дела следует, что  ЗАО «Вторресурсы» владеет единственным местом размещения отходов в городе Вологде – городской свалкой на улице Мудрова города Вологды, и занимает доминирующее положение на рынке услуг по размещению твердых бытовых отходов, что подтверждается приказом УФАС от 21.05.2012 № 123.

Как было отмечено ранее,  ЗАО «Вторресурсы» 28.04.2012 обратилось в РЭК области с заявлением об установлении тарифа на услугу по утилизации отходов для потребителей общества в городе Вологде на 2013 год.  

При этом письмом от 16.11.2012 общество просило комиссию  в качестве единицы измерения количества отходов в тарифе использовать тонны, а не кубические метры и  в связи с этим представило свои измерения плотности отходов, по результатам которых средняя плотность отходов равнялась                      105 кг/куб.м.

Приказом РЭК области от 29.11.2012 № 1174 (том 1, лист 79) установлены и введены в действие тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов ЗАО «Вторресурсы» для потребителей города Вологды:

- с 01.01.2013 по 30.06.2013: для населения – 826 руб./т (с НДС), для прочих потребителей – 700 руб./т (без НДС);

- с 01.07.2013 по 31.12.2013: население – 864 руб./т (с НДС), для прочих потребителей – 733 руб./т (без НДС).

Также ЗАО «Вторресурсы» согласована производственная программа в сфере утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов на 2013 год согласно приложению.

В производственной программе ЗАО «Вторресурсы» РЭК области согласовала объем реализации услуг на 2013 год в размере 74 290 тонн, в примечании к разделу 1 производственной программы согласована плотность твердых бытовых отходов – 105 кг/куб.м.

Судом установлено и не оспаривается лицами, участвующими в деле, что плотность в размере 105 кг/куб.м использовалась РЭК области для определения расчетного валового объема оказываемых ЗАО «Вторресурсы» услуг по размещению отходов. Данная величина также использована для определения тарифа, так как последний определяется путем деления необходимой валовой выручки на валовый объем оказываемых услуг.

Вместе с тем, как правильно отметил суд первой инстанции, согласование ЗАО «Вторресурсы» в рамках производственной программы величины плотности утилизируемых отходов в размере 105 кг/куб.м, а также использование указанной величины при расчете тарифа на утилизацию не соответствует требованиям законодательства как с точки зрения полномочий РЭК области, так и с точки зрения расчета величины плотности.

Основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса установлены Законом № 210-ФЗ.

В соответствии частью 1 статьи 1 Закона № 210-ФЗ  подлежат регулированию:

- тарифы на услуги по утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых бытовых отходов, оказываемые организациями коммунального комплекса;

- надбавки к ценам (тарифам) для потребителей услуг организаций коммунального комплекса;

- надбавки к тарифам на услуги организаций коммунального комплекса.

В пункте 6 Основ ценообразования и порядка регулирования тарифов, надбавок и предельных индексов в сфере деятельности организаций коммунального комплекса, утвержденных  постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 № 520 (далее – Основы  № 520), также предусмотрено, что тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отнесены к регулируемым тарифам.

Следовательно, тариф на услуги по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов относится к категории регулируемых, а потому плата за такие услуги должна определяться с учетом применимого в соответствии с действующим законодательством тарифа.

Пунктом 8 Основ № 520 предусмотрено, что тарифы на утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов устанавливаются с применением одноставочного тарифа из расчета платы за 1 куб. метр или 1 тонну твердых бытовых отходов (далее –ТБО).

Следовательно, правовые основания для применения коэффициента уплотнения ТБО при определении размера оплаты услуг общества на момент принятия спорного приказа РЭК области  от 29.11.2012 № 1174 отсутствовали.

Помимо того, апелляционная инстанция поддерживает вывод суда о том, что плотность того или иного вещества (материала) является физической величиной, а не экономической или финансовой, вследствие чего не подлежит утверждению или согласованию в рамках производственной программы регулирующим органом.

В рассматриваемом случае, указав величину плотности отходов в названном приказе, комиссия не только юридически утвердила ее, но и фактически согласовала величину плотности отходов, применяемую                          ЗАО «Вторресурсы» при определении объема оказываемых услуг, а также для использования в дальнейшей деятельности, что не соответствует положениям Закона № 210-ФЗ, а также Правил № 520 и Основ № 520.

Кроме того, величина плотности отходов в размере 105 кг/куб.м, рассчитанная ЗАО «Вторресурсы» и согласованная РЭК области, явно не соответствует реальной плотности отходов, образующихся на территории города Вологды и сдаваемых на полигон ТБО.

Согласно Временным рекомендациям по расчету выбросов вредных веществ в атмосферу в результате сгорания на полигонах твердых бытовых отходов и размера предъявляемого иска за загрязнение атмосферного воздуха, утвержденным Министерством экологии и природных ресурсов Российской Федерации 02.11.1992, расчетная насыпная масса одного кубического метра твердых бытовых отходов принимается равной 0,25 тонны на кубический метр.

В силу рекомендаций  по определению норм накопления ТБО для городов РСФСР, утвержденных Министерством ЖКХ РСФСР 09.03.1982, плотность ТБО установлена от 170 до 500 кг/куб. м, для основных групп – 200 – 300 кг/куб. м.

Инструкцией по проектированию, эксплуатации и рекультивации полигонов для твердых бытовых отходов, утвержденной Министерством строительства Российской Федерации 02.11.1996, утвержден показатель плотности 200 кг/куб. м в приложении 1 (таблице П.1.1), приложении 2 (разделы 4 и 6).

В Концепции обращения с твердыми бытовыми отходами в Российской Федерации МДС 13-8.2000, утвержденной постановлением коллегии Госстроя России от 22.12.1999 № 17, в таблице 1 предусмотрена плотность ТБО 190 – 200 кг/куб. м.

Размер плотности тех же самых отходов, определенный администрацией города Вологды при расчете надбавки к тарифу на утилизацию, утвержден решением Вологодской городской Думы от 29.11.2012 в размере 163,2 т/куб.м.

Постановлением администрации