Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.06.2013 по делу n А13-11371/2012. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

контроль осуществляется контрольно-счетными органами  в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

В силу статьи 10 данного Закона внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий (часть 1); при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, на основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет (часть 2); при проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляются отчет или заключение (часть 3).

Аналогичные нормы содержатся в Законе № 2574-ОЗ.

В соответствии с положениями статьи 16 Закона № 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений (часть 1).

Исходя из положений статей 198, 200 и 65 АПК РФ следует, что при рассмотрении дела о признании недействительным представления, выданного органом, осуществляющим публичные полномочия, в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, его издавшего, полномочий на его издание, а также соответствие представления требованиям законодательства.

Суд первой инстанции правильно отметил, что представление Контрольно-счетной палаты является ненормативным правовым актом, который содержит требования, обязательные к исполнению администрацией, затрагивает права и законные интересы в сфере предпринимательской и экономической деятельности администрации Кирилловского района и                   ООО «Гидрострой».

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.03.2011 № ВАС-3313/11, постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30.07.2009 по делу № А56-42272/2008, постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27.11.2012 по делу                             № А12-3703/2012.

Как было указано выше, КСП  является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля и осуществляет финансовый контроль за операциями с бюджетными средствами получателей средств соответствующих бюджетов, за соблюдением условий выделения, получения, целевого использования и возврата бюджетных средств.

Проанализировав полномочия палаты, определенные Законом № 6-ФЗ, а также Законом № 2574-ОЗ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что ее требования,  изложенные в  пунктах 1 – 5 представления от 29.06.2012, являются недействительными, поскольку вынесены КСП за пределами ее компетенции.

В апелляционной жалобе палата ссылается на то, что перечень ее дискреционных полномочий  не является исчерпывающим и при этом наличии отдельной системы органов, осуществляющих контроль в той или иной сфере не исключает и наличие ее полномочий по осуществлению внешнего финансового контроля.

Действительно, палата осуществляет функции внешнего финансового контроля и в связи с этим она вправе выдавать представления, но касающихся именно этих вопросов. 

Однако в рассматриваемом случае, из формулировки пунктов 1-5 представления не следует, что они связаны именно с нерезультативностью и неэффективностью использования бюджетных средств.

Суд первой инстанции правильно отметил, что из системного анализа норм, содержащихся в Законе № 6-ФЗ и Законе № 2574-ОЗ, следует, что  представления вносятся КСП в случае выявления нарушений и недостатков при расходовании средств бюджета и обусловлены результатами проведения контрольных мероприятий при осуществлении внешнего государственного финансового контроля.

Поскольку к компетенции КСП не отменена оценка правомерности соблюдении требований статьи 11 ВК РФ, Закона № 94-ФЗ, а также  действительности (законности) договорных отношений, и кроме  того в связи с тем, что пункты 1-5 представления не содержат указания на конкретные нарушения, в самом представлении отсутствует ссылка на доказательства, подтверждающие, по мнению, палаты, нарушения, в том числе, не отражены и реквизиты акта проверки, то  суд первой инстанции правомерно признал недействительным пункты 1-5 представления палаты от 29.06.2012 № 3-05/623.

Как было указано выше, пунктом 6 предписания от 29.06.2012 № 3-05/623 администрации предложено восстановить в областной бюджет средства субсидии в сумме  485,2 тыс.руб.

Из акта проверки (ревизии) от 31.05.2012 и  отчета о результатах контрольного мероприятия от 28.06.2012 № 3/05/2/23 следует, что КСП пришла к выводу о том, что затраты по капитальному ремонту Глебовской плотины не соответствуют принципу эффективности и результативности исполнению бюджетных средств. Работы, предусмотренные пунктами 10 и 11 раздела «Подготовка территории» Технического задания и локальной сметы №01-01-01, акта о приемке выполненных работ от 20.06.2011 № 1, фактически не выполнялись ООО «Гидрострой», объемы оплаченных работ являются завышенными.

Палата указывает на то, что  в первоначальном проекте восстановления Глебовской плотины на р.Иткла в Кирилловском районе Вологодской области, составленном в 2008 году ЗАО «Проектно-изыскательский институт «Ленгипроречтранс» (том 1,  листы 140-148), русло реки Иткла на расстоянии 130 м от истока из водохранилища до створа плотины подлежит очистке от топляка с его подъемом и вывозкой в объеме 4050 т на временную свалку.

Откорректированной сметной документацией ООО «НПП «ФОРТЭКС» работы по расчистке русла реки от топляка включены в объемах, аналогичных первоначальному проекту, при этом изыскательские работы по определению объема топляка при корректировке проекта не производились. Данное обстоятельство свидетельствует о том, что работы должны выполняться в местах, предусмотренных первоначальным проектом, корректировка которого проведена. Фактически выполнение работ по очистке русла реки Иткла от топляка общим журналом работ, переданным подрядчиком заказчику, не подтверждается. Акты освидетельствования скрытых работ по расчистке русла от топляка в составе исполнительной документации не представлены.

Стоимость невыполненных работ по очистке русла реки Иткла от топляка в верхнем бьефе на расстоянии 130 м от створа плотины с его погрузкой и вывозкой составляет 367,9 тыс. руб.

Поскольку на момент проведения проверки объект был введен в эксплуатацию, но при этом работы по загрузке ряжей плотины камнем не были исполнены, палата предложила администрации  принять меры, направленные на возмещение в районный бюджет средств субсидии в сумме 1173 тыс.руб. за счет полученных подрядчиком сумму.

Суд первой инстанции обоснованно не согласился с такой позицией в связи со следующим.

В пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В рассматриваемом случае решением Представительного Собрания Кирилловского муниципального района от 17.12.2010 № 118 «О районном бюджете на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов» (в редакции от 30.12.2011) на восстановление Глебовской плотины на реке Иткла в Кирилловском районе предусмотрены средства федерального и областного бюджетов в сумме 57 655,2 тыс.руб., районного бюджета – 480,5 тыс.руб.

Постановлением администрации Кирилловского муниципального района от 18.03.2011 № 208 «Об открытом аукционе в электронной форме на выполнение работ по капитальному ремонту Глебовской плотины на реке Иткле в Кирилловском районе Вологодской области» (с изменениями от 05.04.2011 № 253 и от 06.04.2011 № 254) утверждена аукционная документация. Извещение о проведении открытого аукциона в электронной форме опубликовано на сайте в сети Интернет в марте 2011 года.

По результатам открытого аукциона в электронной форме, признанного несостоявшимся, администрацией района заключен муниципальный                 контракт от 10.05.2011 № 25 с единственным участником аукциона, с                         ООО «Гидрострой».

По условиям этого муниципального контракта (том 1, листы 18-29; том 2, листы 61-86) подрядчик (ООО «Гидрострой») обязуется выполнить работы по капитальному ремонту Глебовской плотины на реке Иткла в Кирилловском районе Вологодской области (объект), в сроки и на условиях контракта, а муниципальный заказчик (администрация) обязан оплатить выполненные работы по объекту.

Согласно пункту 1.4 контракта работы должны выполняться в строгом соответствии с Техническим заданием (приложение 2 к муниципальному контракту), утвержденной проектной документацией, разработанной                      ООО «НПП «ФОРТЭКС», прошедшей экспертизу в ГУ «Управление Госэкспертизы по Вологодской области», документацией об открытом аукционе, условиями контракта.

Срок выполнения работ определен в пунктах 1.5, 4.1, 4.2 контракта с момента его заключения до 20 декабря 2011 года.

В пункте 2.1 контракта указано, что стоимость выполненных работ оплачивается по цене в соответствии с окончательным предложением участника открытого аукциона в электронной форме, признанного победителем (подрядчиком). Общая стоимость работ составляет 57 840 658 руб. Цена контракта является фиксированной и неизменной в течение всего срока действия контракта (пункт 2.3 контракта).

Управлением архитектуры и градостроительства администрации Кирилловского муниципального района выдано ООО «Гидрострой» разрешение на строительство от 08.06.2011 № RU35512309 со сроком действия до 20.12.2011 (том 1, лист 17).

Одновременно по результатам запроса котировок между администрацией района и ФГУ «Севводпуть» заключен муниципальный контракт от 08.06.2011 № 48 на выполнение работ по строительному контролю за производством подрядных работ по капитальному ремонту Глебовской плотины на реке Иткла в Кирилловском районе Вологодской области (том 1, листы 30-32; том 2,                 листы  9-10).

В ходе контрольных мероприятий КСП установлено, что работы по капитальному ремонт у Глебовской плотины приняты администрацией района у ООО «Гидрострой» на сумму 57 840,7 тыс.руб. в соответствии со сметной документацией, разработанной ООО «НПП «ФОРТЭКС», и оплачены в полном объеме. Акты приемки выполненных работ по форме КС-2 и справки об их стоимости по форме КС-3 подписаны представителями муниципального заказчика и подрядчика. На актах по форме КС-2 имеются визы представителя ФБУ «Севводпуть». Изложенные обстоятельства зафиксированы в акте проверки (ревизии) от 31.05.2012 и в отчете о результатах контрольного мероприятия от 28.06.2012 (том 1, листы 82-108).

Сторонами контракта от 10.05.2011 № 25 подписан акт о соответствии параметров построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства проектной документации от 14.12.2011 (том 1, листы 33-34).

Инспекцией Госстройнадзора Вологодской области составлено заключение о соответствии построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации от 16.12.2011 № 100 (том 2, листы 101-102).

Начальником департамента утвержден акт комиссии по приемке объекта «Капитальный ремонт Глебовской плотины на реке Иткла в Кирилловском районе Вологодской области» от 18.12.2011 (том 2, листы 129-130).

В связи с этим администрацией Кирилловского муниципального района выдано ООО «Гидрострой» разрешение на ввод объекта в эксплуатацию                     от 19.12.2011 № RU-35512311 (том 2, листы 99-100).

Проанализировав в соответствии со статьей 71 АПК РФ представленные доказательства, апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что КСП не представлено доказательств нарушений проектно-сметной документации и отклонений от выполнений условий контракта, отсутствуют допустимые и достаточные доказательства обоснованности возражений КСП по объему выполненных подрядчиком работ, поэтому не имеется оснований для восстановления в областной бюджет 367,9 тыс. руб., использованных на оплату завышенных объемов работ по капитальному ремонту плотины по очистке русла реки от топляка с погрузкой и вывозкой.

В части восстановления в областной бюджет субсидии в сумме 117,9 тыс. руб. на оплату работ по загрузке ряжей камнем суд также обоснованно отметил, что указанная работа выполнена в полном объеме.

Факт невыполнения работ до окончания действия контракта и на момент проведения проверки КСП не является достаточным основанием для возложения обязанности на администрацию по восстановлению указанной  суммы в областной бюджет.

Суд первой инстанции правильно отметил в своем решении, что в соответствии с требованиями Закона № 94-ФЗ пунктами 2.1-2.3 муниципального контракта от 10.05.2011 № 25 и сметой определена твердая цена работ.

В приложении № 3 к контракту заказчиком утвержден расчет стоимости работ по объекту, в том числе, подготовка территории в общей сумме                   56,330 тыс.руб. по локальной смете № 01-01-01 (том 2, лист