Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.2013 по делу n А66-11657/2012. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

и ТС, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 № 87 (далее – Порядок № 87), установлено, что оценка уязвимости ОТИ и ТС проводится в целях определения степени защищенности ОТИ и ТС от потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность названных объектов.

Срок проведения оценки уязвимости не должен превышать одного месяца (пункт 5 Порядка № 87).

На основании пункта 6 названного Порядка результаты проведенной оценки уязвимости оформляются организациями в виде текстового документа с графическими план-схемами в трех экземплярах (первый и второй экземпляр на бумажном носителе, третий - на магнитном) и направляется в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

Пунктом 8 Порядка № 87 определено, что решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости либо об отказе в их утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 № 42 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности.

Требования являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на ОТИ (пункт 4 Требований).

Из пункта 5.7 раздела I Требований по обеспечению транспортной безопасности следует, что субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

Категорирование ОТИ и ТС – это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (пункт 4 статьи 1 Закона             № 16-ФЗ).

В части 2 статьи 6 Закона № 16-ФЗ установлено, что категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта (часть 3 статьи 6 Закона № 16-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004              № 374 утверждено Положение о Федеральном дорожном агентстве (Росавтодоре).

В соответствии с указанным Положением Федеральное дорожное агентство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: категорирование ОТИ и ТС в установленной сфере деятельности (подпункт 5.4.15 пункта 5.4); ведение реестра ОТИ и ТС, включая категорированные ОТИ и ТС, в установленной сфере деятельности (подпункт 5.4.16 пункта 5.4); утверждает результаты оценки уязвимости ОТИ и ТС, проведенной специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности (подпункт 5.14.2 пункта 5.14); утверждает планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС в установленной сфере деятельности (подпункт 5.14.3 пункта 5.14).

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 29.01.2010 № 22 утвержден Порядок ведения Реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее – Порядок                   № 22).

Основанием для включения категорированного ОТИ или категорированного ТС в Реестр, внесения изменений в реестр, а также исключения данных объектов и ТС из Реестра является решение компетентного органа (пункт 11 Порядка № 22).

Согласно пункту 13 названного Порядка компетентный орган в течение пяти рабочих дней с момента внесения в Реестр соответствующей записи направляет субъекту транспортной инфраструктуры и в Ространснадзор уведомление о включении объекта или ТС в Реестр и о присвоенной категории или об его исключении из Реестра.

Материалами дела подтверждается, что приказом Федерального дорожного агентства от 19.08.2011 № 211 «О присвоении категории объектам транспортной инфраструктуры» искусственным дорожным сооружениям                ФКУ Упрдор «Россия» присвоены категории и они внесены в реестр категорированных ОТИ автомобильного транспорта, дорожного хозяйства и транспортных средств автомобильного транспорта.

Мост № 0574, в отношении которого проводилась проверка, отнесен к     ОТИ 3 категории. Соответствующие сведения получены ФКУ 29.08.2011.            

Таким образом, в силу приведенных норм и требований, у учреждения возникла обязанность обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в срок до 29.11.2011, что им сделано не было.

Вместе с тем Росавтодором принято решение (письмо от 07.11.2011                      № 10-28/14914) о проведении в первоочередном порядке оценки уязвимости и разработке планов обеспечения транспортной безопасности в отношении объектов, которым присвоены 1 и 2 категории.

Данное решение одобрено Министерством транспорта Российской Федерации.

О начале рассмотрения вопроса об оценке уязвимости ОТИ 3 категории Федеральным дорожным агентством указано в письме от 12.05.2012                              № 10-28/6538, в котором учреждению предложено в срок до 18.05.2012 представить сметные расчеты стоимости работ по проведению оценки уязвимости ОТИ.

Письмом от 31.05.2012 № 18/11-1282 учреждение направило соответствующие сметные расчеты стоимости работ.

В задание на выполнение работ по оценке уязвимости мост № 0574 через                            р. Вишера включен только в июне 2012 года со сроком выполнения работ:                      июнь-декабрь 2012 года.

Согласно пункту 1.3 Устава ФКУ Упрдор «Россия» полномочия собственника в отношении федерального имущества, переданного учреждению на праве оперативного управления, осуществляют Росавтодор и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом в пределах компетенции определенной нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Поскольку выполнение работ, связанных с обеспечением проведения оценки уязвимости ОТИ, предусматривает привлечение на договорной возмездной основе специализированных организаций, такие работы могут быть проведены учреждением только при наличии необходимого финансирования и указания на то собственника.

В рассматриваемом случае Федеральное дорожное агентство приняло решение о первоочередном проведении необходимых работ только в отношении ОТИ 1 и 2 категории.

Следовательно, в данном нарушении вина учреждения отсутствует.

В силу части 1 статьи 9 Закона № 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости ОТИ и ТС субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности ОТИ и ТС.

Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности.

Согласно пункту 5.8 раздела I Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ.

Таким образом, до проведения оценки уязвимости разработка планов обеспечения транспортной безопасности не представляется возможной.

Поскольку учреждение не имело возможности разработать план обеспечения транспортной безопасности по не зависящим от него причинам, то вина учреждения в данном нарушении (пункт 17 постановления) также отсутствует.

Этот обоснованный вывод сделан в обжалованном решении суда.

Вместе с тем суд первой  инстанции  посчитал, что документы и мероприятия, указанные в подпунктах 5.6.8, 5.6.11 пункта 5.6, подпунктах 5.14.1, 5.14.4 пункта 5.14, подпунктах 5.25.1, 5.25.3, 5.25.4, 5.25.5 пункта 5.25, подпунктах 5.30.1, 5.30.4, 5.30.9, 5.30.23 пункта 5.30 раздела I Требований, могут быть исполнены и в отсутствие результатов оценки уязвимости ОТИ и плана обеспечения транспортной безопасности.

Апелляционная коллегия не согласна с таким выводом по следующим основаниям.

В соответствии с пунктом 3 Порядка № 87 в ходе проведения оценки уязвимости осуществляется:

 изучение технических и технологических характеристик ОТИ или ТС (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования).

 Результатом является описание технических и технологических характеристик ОТИ или ТС (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации ОТИ), а также организации их эксплуатации (функционирования), определение границ зоны безопасности и перечня критических элементов ОТИ или ТС.

 Изучение системы принятых на ОТИ или ТС мер по защите от актов незаконного вмешательства.

Результатом является описание системы принятых субъектом транспортной инфраструктуры мер на ОТИ и/или ТС по защите от АНВ, а также оценка ее соответствия требованиям по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и ТС.

Изучение способов реализации потенциальных угроз совершения АНВ в деятельность ОТИ и ТС с использованием совокупности сведений о численности, оснащенности, подготовленности, осведомленности, а также действий потенциальных нарушителей, преследуемых целей при совершении АНВ в деятельность ОТИ и ТС (далее - модель нарушителя).

Результатом является описание способов реализации потенциальных угроз совершения АНВ в деятельность ОТИ или ТС применительно к модели нарушителя.

Определение рекомендаций субъекту транспортной инфраструктуры в отношении мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС.

Результатом является описание дополнительных мер, которые необходимо принять субъекту транспортной инфраструктуры на ОТИ и/или ТС в соответствии с требованиями по обеспечению транспортной безопасности.

На основании пункта 5.6 Требований по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ, в том числе:

порядок проверки документов, наблюдения, собеседования с физическими лицами и оценки данных инженерно-технических систем и средств обеспечения транспортной безопасности, осуществляемые для выявления подготовки к совершению АНВ или совершения АНВ в отношении ОТИ (подпункт 5.6.8);

порядок доведения до сил обеспечения транспортной безопасности информации об изменении уровней безопасности, а также реагирования на такую информацию (подпункт 5.6.11).

В силу пункта 5.9 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ, с которыми имеется технологическое взаимодействие.

В соответствии с пунктом 5.14 Требований по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной инфраструктуры обязан информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, в части, их касающейся, включая запрещение:

прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП или без соблюдения условий допуска (подпункт 5.14.1);

совершения АНВ в отношении ОТИ, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий (подпункт 5.14.4).

В силу пункта 5.25 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан установить в целях обеспечения транспортной безопасности:

конфигурацию и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (подпункт 5.25.1);

конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (подпункт 5.25.3);

конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (подпункт 5.25.4);

схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ, а также зоны свободного доступа ОТИ (подпункт 5.25.5).

В соответствии с пунктом 5.30 названных Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев в соответствии со следующим порядком:

постоянные пропуска выдавать персоналу субъекта транспортной инфраструктуры на срок установленных трудовых отношений в соответствии с номенклатурой (перечнем) должностей и на служебные, производственные автотранспортные средства, эксплуатируемые данным субъектом, а также персоналу юридических лиц, осуществляющих деятельность в зонах транспортной безопасности ОТИ, в рамках сроков действия договоров и соглашений, обуславливающих такую деятельность, в соответствии с номенклатурой (перечнем) должностей персонала данных юридических лиц, а также на эксплуатируемые такими организациями в зоне транспортной безопасности служебные, производственные автотранспортные средства, самоходные машины и механизмы на основании удостоверенных печатью письменных обращений руководителей таких юридических лиц (подпункт 5.30.1);

разовые пропуска выдавать посетителям ОТИ на основании удостоверенных печатью письменных обращений уполномоченных сотрудников субъекта транспортной инфраструктуры, федеральных органов исполнительной власти или юридических