Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.11.2012 по делу n А66-6878/2012. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование (часть 5); транспортные средства - воздушные суда, суда, используемые в целях торгового мореплавания или судоходства, железнодорожный подвижной состав, подвижной состав автомобильного и электрического городского наземного пассажирского транспорта в значениях, устанавливаемых транспортными кодексами и уставами (часть11).

Обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1 статьи 4).

Согласно пункту 9 статьи 1 Закона № 16-ФЗ под субъектами транспортной инфраструктуры понимаются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что учреждение имеет объекты транспортной инфраструктуры на праве оперативного управления, поэтому как субъект транспортной инфраструктуры обязано выполнять Требования № 42.

Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств влечет наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей (часть 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ).

Учреждение не оспаривает, что в нарушение пунктов 5.7, 5.8 Требований № 42 в отношении спорного ОТИ не проведена   оценка уязвимости и не  разработан план обеспечения транспортной безопасности.

Пунктом 5.7 Требований № 42 предусмотрено, что субъекты транспортной инфраструктуры обязаны обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ. Учреждение в отношении спорного объекта данную обязанность не исполнило.

Пунктами 5 и 9 статьи 1 Закона № 16-ФЗ установлено, что объекты транспортной инфраструктуры – это технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий (пункт 2 статьи 1 Закона № 16-ФЗ).

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 6 указанного закона категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 23 07.2004        № 374 утверждено Положение о Федеральном  дорожном агентстве, которым Федеральному  дорожному  агентству предоставлены полномочия  в  установленной  сфере деятельности  по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в установленной сфере деятельности; ведение реестра объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, включая категорированные объекты транспортной инфраструктуры и транспортных средств, в установленной сфере деятельности;  утверждает результаты  оценки  уязвимости объектов  транспортной инфраструктуры и транспортных средств, проведенной   специализированными  организациями в  области обеспечения  транспортной  безопасности; утверждает   планы  обеспечения  транспортной  безопасности  объектов  транспортной  инфраструктуры и транспортной  безопасности в  установленной   сфере деятельности.

Согласно статье 5 Закона № 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности. Данные организации должны быть аккредитованы и включены в соответствующий реестр в соответствии с Правилами аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 № 289.

Судом установлено, что категорирование спорного ОТИ произведено, он отнесен к 3 категории, поэтому у учреждения возникла обязанность обеспечить проведение оценки уязвимости данного объекта и утверждение результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

Однако, как следует из писем  Федерального дорожного агентства от 17.11.2011 № 10-28/14914, от 31.08.2011 № 01-28/11838, от 05.12.2011 № 01-28/17390, последним  принято решение о проведении в  первоочередном порядке оценки уязвимости и разработке  планов обеспечения  транспортной  безопасности в отношении  объектов, которым  присвоены 1  и 2  категории, указание относительно проведения оценки уязвимости ОТИ 3 категории дано Федеральным дорожным агентством лишь письмом от 12.05.2012 № 10-28/6538, которым предписано представить сметные расчеты стоимости работ по проведению оценки, а учреждение неоднократно обращалось в Федеральное дорожное агентство с просьбой о разъяснении дальнейших действий по проведению оценки уязвимости ОТИ 3 и 4 категорий, направило сметные расчеты стоимости работ 31.05.2012 (письмо № 18/11-1282), после чего утверждено задание на выполнение работ по оценке уязвимости. Оценка уязвимости спорного ОТИ в задание на выполнение работ не включена, так как в перечень включены только ОТИ 3 категории, расположенные на автомобильных дорогах федерального значения, протяженностью свыше 100 м, что следует из письма Федерального дорожного агентства от 13.06.2012 № 10-28/8370.

Оценив указанные обстоятельства, суд первой инстанции указал, поскольку компетентным органом было принято решение о первоочередной оценке уязвимости ОТИ 1 и 2 категорий, то у ФКУ Упрдор отсутствовала реальная возможность обеспечить проведение оценки объекта 3 категории во внеочередном порядке, в связи с чем в невыполнении указанных требований у учреждения вины  не имеется.

В соответствии со статьей 9 Закона № 16-ФЗ   на   субъекты транспортной инфраструктуры возложена   обязанность по   разработке  планов  обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, но  это   возможно  после проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая, в свою очередь, проводится на основании категорирования объектов в соответствии с изложенными выше нормами законодательства Российской Федерации.

Следовательно, до проведения оценки уязвимости разработка планов обеспечения транспортной безопасности не представляется возможной.

Так как оценка уязвимости  указанного объекта  не была проведена, и ее результаты не утверждены Федеральным дорожным агентством, ФКУ Упрдор не имело возможности разработать план обеспечения транспортной безопасности по независящим от него причинам, в связи с отсутствием предусмотренных законом оснований для его разработки.

Таким образом, суд обоснованно заключил, что нарушение, связанное с отсутствием плана  обеспечения транспортной безопасности, также допущено не по вине учреждения.

Данные выводы управлением Ространснадзора не оспариваются.

Также апелляционная инстанция поддерживает выводы суда первой инстанции о необоснованности доводов учреждения  об отсутствии его вины в нарушении пунктов 5.2, 5.6.4, 5.6.5, 5.6.6, 5.6.7, 5.6.8, 5.6.9, 5.6.10, 5.6.11, 5.6.12, 5.9, 5.14.1, 5.14.4, 5.25.1, 5.25.3, 5.25.4, 5.25.5, 5.30.2, 5.30.3, 5.30.4, 5.30.9, 5.30.23, 14.4 Требований № 42.

По мнению ФКУ Упрдор, выполнение данных пунктов Требований № 42 невозможно, поскольку план обеспечения транспортной безопасности в учреждении не разработан в силу непроведения оценки уязвимости объектов транспортной безопасности на основании решения учредителя – Федерального дорожного агентства, то пункты 5.2, 5.6.4-5.6.12  указанных Требований по обеспечению транспортной безопасности являются объективно неисполнимыми.

Апелляционная инстанция считает данный довод учреждения ошибочным.

Ни из Требований № 42, ни из иных нормативных актов, регулирующих отношения в сфере транспортной безопасности, не следует, что они разрабатываются на основе плана обеспечения транспортной безопасности в учреждении и только после проведения оценки уязвимости объектов транспортной безопасности.

Согласно пункту 5.2 части 5 Требований № 42 субъект транспортной инфраструктуры обязан назначить на каждом ОТИ первой, второй и третьей категории должностное лицо, ответственное за обеспечение транспортной безопасности ОТИ.

В силу подпунктов 5.6.4, 5.6.10 пункта 5.6 Требований  субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или транспортных средств и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или транспортных средств, в том числе: номенклатуру (перечень) должностей персонала, непосредственно связанного с обеспечением транспортной безопасности ОТИ или транспортных средств; порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения  актов незаконного вмешательства в деятельность ОТИ и/или транспортных средств.

Исходя из буквального толкования указанной нормы, названные документы являются приложением к плану обеспечения транспортной безопасности, а не зависят от него. Срок разработки указанных документов не обуславливается сроком разработки плана. Напротив, эти документы должны являться основой разработки плана и проведения  оценки уязвимости объектов.

Так пунктом 3.2 Приказа Минтранса России от 12.04.2010 № 87                       «О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств» предусмотрено, что в процессе проведения оценки уязвимости объектов осуществляется, в том числе изучение системы принятых на объекте транспортной инфраструктуры и транспортных средств мер по защите от актов незаконного вмешательства.

Из пункта 5.27 Требований следует, что на субъект транспортной инфраструктуры возложена обязанность организовать пропускной и внутриобъектовый режимы на ОТИ и/или транспортных средств в соответствии с внутренними организационно-распорядительными документами субъекта транспортной инфраструктуры, направленными на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или транспортных средств, и утвержденными планами  обеспечения транспортной безопасности. То есть этот пункт проводит четкое разделение между внутренними организационно-распорядительными документами и утвержденным планом обеспечения транспортной инфраструктуры.

Судом установлено, что после проведения проверки разработаны и утверждены такие документы, как перечень должностей персонала юридических лиц, осуществляющих на законных основаниях деятельность в зоне транспортной безопасности и на критических элементах неохраняемых ОТИ третьей и четвертой категорий (пункт 5.6.5 Требований № 42; инструкция о пропускном и внутриобъектовом режиме на объектах ОТИ, находящихся в оперативном управлении заявителя (пункт 5.6.6); инструкция о порядке выявления и распознавания физических лиц, не имеющих правовых оснований на проход в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ, находящихся в оперативном управлении заявителя (пункт 5.6.7); инструкция о порядке выявления и распознавания предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ, находящихся в оперативном управлении заявителя (пункт 5.6.7), порядок реагирования лиц, ответственных за обеспечение транспортной безопасности на подготовку к совершению АНВ или совершение АНВ в отношении ОТИ, находящихся в оперативном управлении заявителя (пункт 5.6.9); инструкция по оперативному информированию компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта, о непосредственных угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ (пункт 5.6.10).

Как правильно отметил суд, данное обстоятельство свидетельствует о том, что отсутствие утвержденного плана обеспечения транспортной безопасности не препятствовало разработке и утверждению названных документов, в связи с чем обоснованно заключил, что оснований для вывода об отсутствии вины учреждения в совершении рассмотренных нарушений не имеется.

В соответствии с подпунктом 5.14.4 пункта 5.14  Требований по обеспечению транспортной безопасности  субъект транспортной инфраструктуры обязан информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или транспортных средствах, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях