Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.12.2012 по делу n А21-4796/2012. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

на рынке услуг средств массовой информации. Пунктом третьим решения УФАС прекратило рассмотрение дела в отношении правительства ввиду отсутствия в его действиях нарушения части третьей статьи 15 и статьи 16 Закона № 135-ФЗ, а также в отношении агентств и ГАУ ввиду отсутствия в их деяниях нарушения частей 1 и 3 статьи 15 Закона № 135-ФЗ. Предписание не выдавалось в связи с прекращением действия постановления от 04.02.2011 № 72 и соглашения от 01.04.2011 № 42/2011.

Не согласившись с законностью пунктов 1 и 2 решения антимонопольного органа, агентства, учреждение и правительство обратились в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении предъявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что освещение в средствах массовой информации деятельности заявителя не является потребностью непосредственно ГАУ, а представляет собой нужду Калининградской области применительно к части первой статьи 3 Закона № 94-ФЗ. Следовательно, как указал суд, государственным заказчиком должно выступать правительство, а не учреждение. Суд первой инстанции сделал вывод и о том, что характер предоставленной ГАУ субсидии не позволяет ее отнести к иным субсидиям, перечисленным в пункте втором Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из областного бюджета автономным и бюджетным учреждениям Калининградской области на иные цели, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 12.09.2011 № 683 (далее – Порядок). С учетом приведенного суд согласился с позицией УФАС о том, что субсидирование правительством ГАУ с последующей оплатой по договорам, заключенным с отдельными средствами массовой информации на бесконкурсной основе, приводит к ограничению конкуренции на рынке средств массовой информации и свидетельствует о нарушении названным органом власти требований части первой статьи 15 Закона № 135-ФЗ. В связи с этим суд признал доказанным управлением факта нарушения агентствами и учреждениями статьи 16 Закона № 135-ФЗ, выразившегося в заключении указанными лицами соглашения от 01.04.2011 № 42/2011.Апелляционный суд не согласен с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Пункт второй части первой статьи 1 Закона № 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона № 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона № 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

             В рамках выявления нарушения части первой статьи 15 Закона № 135-ФЗ подлежит установлению следующее: принятый органом или иным поименованным субъектом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно такому лицу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям. При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом, а второе презюмируется до тех пор, пока орган либо соответствующий субъект, принявший акт (совершивший действие, допустивший бездействие), не докажет обратное.

Одновременно следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Суд апелляционной инстанции выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о наличии в рассмотренных УФАС действиях правительства нарушения части первой статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

В соответствии с пунктом первым Уставного закона Калининградской области от 12.10.2011 № 42 «О Правительстве Калининградской области» Правительство Калининградской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Калининградской области.

В силу пункта второго вышеназванного акта Правительство Калининградской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Калининградской области, уставных законов Калининградской области, законов Калининградской области и иных нормативных правовых актов Калининградской области на территории Калининградской области.

Согласно пункту первому статьи 38 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц.

Отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информации к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления регламентируются положениями Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - Закон № 8-ФЗ).

В силу статьи первой названного Закона для целей его правового регулирования значимы, в частности, следующие правовые дефиниции: информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее - подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности (подпункт 1); пользователь информацией - гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Федеральным законом (подпункт 3).

В статье четвертой Закона № 8-ФЗ определены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, к которым отнесены, в том числе открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления.

При этом в соответствии со статьей шестой Закона № 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться и посредством обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации.

 Согласно статье 9 Федерального закона № 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается в пределах своих полномочий государственными органами, органами местного самоуправления. Государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется с учетом требований настоящего Федерального закона в порядке, установленном государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий.

 Отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации о деятельности  государственных органов Калининградской области регулируются положениями Закона Калининградской области от 06.07.2002 № 164 «О порядке предоставления информации органами государственной власти Калининградской области» (далее - Закон Калининградской области № 164).

Способы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов Калининградской области перечислены в главе 2 названного Закона Калининградской области, а именно: обнародование (опубликование) информации, опубликование правовых актов, информации об основных текущих решениях и официальных событиях, опубликование бюджетного послания, информационных материалов, посредством размещения информации в сети «Интернет», в помещениях, занимаемых государственными органами, в библиотечных и архивных фондах, присутствие на заседаниях коллегиальных государственных органов и на заседаниях коллегиальных органов государственных органов, представление информации по запросу пользователей.

Исходя из перечисленных норм, праву граждан на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц корреспондирует обязанность перечисленных лиц обеспечить своевременный и надлежащий доступ к информации, касающейся их деятельности. Таким способом реализуются вышеозвученные основные принципы Закона  № 8-ФЗ.

В соответствии со статьей 16 Закона Калининградской области № 42 правительство Калининградской области принимает решение о создании специализированного  автономного учреждения на базе имущества, находящегося в собственности Калининградской области.

Пунктом 1 статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Правовое положение автономных учреждений, порядок их создания, реорганизации и ликвидации, цели, порядок формирования и использования их имущества, основы управления автономными учреждениями, основы отношений автономных учреждений с их учредителями, с участниками гражданского оборота, ответственность автономных учреждений по своим обязательствам определены Федеральным законом Российской Федерации от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Федеральный закон № 174-ФЗ).

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах) (часть первая статьи 2 Федерального закона №174-ФЗ).

Автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части первой статьи 2 (часть 7 статьи Закона № 174-ФЗ).

Как следует из материалов дела, ГАУ создано в соответствии со статьей 120 ГК РФ, частью третьей статьи пятой Закона № 174-ФЗ, статьей 12.1 Закона Калининградской области «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Калининградской области» в целях реализации положений Закона № 8-ФЗ (постановление Правительства Калининградской области от 31.03.2010 №152).

Согласно пункту 1.2 Устава (в редакции приказа агентства по внутренней политике от 15.04.2011 № 13/11) учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в сфере культуры, социальной рекламы, информационных технологий и массовых коммуникаций в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти Калининградской области в сфере культуры.

В соответствии с пунктом 2.1 Устава к основным целям вида деятельности ГАУ отнесены, в частности формирование позитивного имиджа Калининградской области, основанного на культурных ценностях; организация каналов обратной связи «власть-общество» с последующим мониторингом по публикациям (выступлениям) в средствах массовой информации о культурных аспектах различных программ развития Калининградской области.

Основополагающей задачей учреждения выделено обеспечение качественных услуг в сфере культуры по проведению информационно-рекламного сопровождения культурной и иной политики органов государственной власти субъекта Российской Федерации – Калининградской