Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.12.2012 по делу n А21-3156/2012. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

Калининградской области (2007-2013 годы)» и представляет собой государственную нужду - нужду субъекта Российской Федерации. Следовательно, как указало УФАС, закупка перечисленных выше работ и услуг для соответствующих целей должна была осуществляться заказчиком – Правительством Калининградской области на основании положений Закона № 94-ФЗ.

Одновременно управление сослалось на то, что согласно Положению о закупках товаров, работ и услуг для ГАУ размещение заказа подразумевает процесс определения поставщика, исполнителя, подрядчика с целью определения наилучших условий заказа и заключения с ним договора для удовлетворения нужд самого учреждения как заказчика.

В связи с изложенным антимонопольный орган сделал вывод о том, что ГАУ вправе размещать заказ в качестве заказчика по перечисленным выше лотам только для удовлетворения собственных нужд, а не нужд Калининградской области в лице Правительства Калининградской области.

В данном же случае УФАС посчитало, что заявитель, выделив учреждению субсидии на иные цели, фактически наделил его функциями специализированной организации применительно к статье шестой Закона № 94-ФЗ, осуществляющей проведение торгов в целях размещения государственного заказа для заключения контрактов на оказание услуг, направленных на реализацию государственных нужд Калининградской области, а также нужд Правительства Калининградской области.

Однако, как указал антимонопольный орган, в пределах географических границ Калининградской области уже существует конкурентоспособный товарный рынок по оказанию услуг специализированными организациями.

Следовательно, по мнению управления, отсутствие статуса специализированной организации и фактическое исполнение ГАУ полномочий такого хозяйствующего субъекта на исследованном рынке по проведению торгов, с учетом специального субсидирования учреждения для этого приводит к ограничению конкуренции на названном рынке.

Поэтому действия правительства по выделению на бесконкурсной основе ГАУ иной субсидии в целях освещения в средствах массовой информации различных сфер его деятельности и последующее проведение учреждением конкурсных процедур квалифицированы антимонопольным органом как противоправные, ограничивающие конкуренцию среди хозяйствующих субъектов, действующих на рынке услуг по проведению торгов (специализированных организаций).

Решением от 22.03.2012 № АМЗ-19/2012 в пункте первом УФАС прекратило рассмотрение дела в отношении правительства, агентств и учреждения ввиду отсутствия в рассмотренных деяниях нарушения части третьей статьи 15 и статьи 16 Закона № 135-ФЗ, а также в отношении агентств и ГАУ в связи с отсутствием в их поведении нарушений части первой статьи 15 Закона № 135-ФЗ (том дела 1, листы 13-20). В пункте втором названного ненормативного акта антимонопольный орган признал заявителя нарушившим часть первую статьи 15 Закона № 135-ФЗ при принятии постановления от 13.02.2012 № 58 «О внесении изменения в целевую программу Калининградской области «Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)», содержащего положение о выделении на бесконкурсной основе учреждению иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб., приводящего к ограничению конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке предоставления услуг специализированных  организаций по подготовке и проведению торгов.

Предписанием от 22.03.2012 № 15-амз/2010 управление обязало правительство устранить выявленное нарушение антимонопольного законодательства для чего в срок до 30.03.2012 внести изменения в постановление от 13.02.2012 № 58 путем отмены положения о выделении ГАУ иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. на освещение различных сфер деятельности Правительства Калининградской области, а также в срок до 01.05.2012 совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции на всех этапах реализации целевой программы «Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)» по вопросу освещения различных сфер деятельности заявителя.

Не согласившись с законностью пунктов 2 и 3 решения антимонопольного органа и выданного предписания, Правительство Калининградской области обратилось в арбитражный суд.

Отказывая в удовлетворении заявления, суд первой инстанции исходил из того, что действие Закона о закупках распространяется на закупку товаров (работ, услуг) автономными учреждениями в случае, если такие товары (работы, услуги) приобретаются для удовлетворения потребностей этих организаций. При наличии же у субъекта Российской Федерации как государственного заказчика самостоятельной нужды в товарах (работах, услугах) применению подлежат нормы Закона № 94-ФЗ. Проанализировав положения действующего законодательства (федерального и регионального), Устава учреждения, суд сделал вывод о том, что освещение в средствах массовой информации деятельности заявителя не является потребностью непосредственно ГАУ, а представляет собой нужду Калининградской области применительно к части первой статьи 3 Закона № 94-ФЗ. Следовательно, как указал суд первой инстанции, государственным заказчиком должно выступать правительство, а не учреждение. Суд также сослался на то, что в силу пункта четвертого Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из областного бюджета автономным и бюджетным учреждениям Калининградской области на иные цели, утвержденного постановлением Правительства Калининградской области от 12.09.2011 № 683, предоставление субсидий на иные цели осуществляется на основании соглашения, заключаемого между агентством главного распорядителя средств бюджета и учреждением, которого в настоящем споре не имеется. Одновременно суд первой инстанции отклонил довод заявителя о том, что субсидия выделена на иные цели согласно вышеназванному постановлению, так как субсидирование ГАУ для освещения в средствах массовой информации деятельности правительства имело своей направленностью обеспечение государственной нужды Калининградской области, то есть никоим образом не касается целей предоставления иных субсидий, перечисленных в пункте втором постановления № 683. С учетом перечисленного суд согласился с позицией УФАС о том, что выделение правительством учреждению иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб. для освещения в средствах массовой информации его деятельности приводит к ограничению конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке предоставления услуг специализированными организациями по подготовке и проведению торгов, и, как следствие, свидетельствует о нарушении заявителем части первой статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Изучив материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, заслушав мнение лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции находит решение суда подлежащим отмене в свете следующего.

Пункт второй части первой статьи 1 Закона № 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона № 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона № 135-ФЗ.

Частью 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ предусмотрено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

             В рамках выявления нарушения части первой статьи 15 Закона № 135-ФЗ подлежит установлению следующее: принятый органом или иным поименованным субъектом акт (совершенное им действие, допущенное им бездействие) приводит или может привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции; отсутствует федеральный закон, разрешивший непосредственно такому лицу принять конкретный акт (совершить действие, допустить бездействие), приводящий или могущий привести к указанным последствиям. При этом первое обстоятельство подлежит доказыванию антимонопольным органом, а второе презюмируется до тех пор, пока орган либо соответствующий субъект, принявший акт (совершивший действие, допустивший бездействие), не докажет обратное.

Одновременно следует учитывать то, что под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции. Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции. Устранение конкуренции свидетельствует о том, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) постепенно устраняется (минимизируется) возможность конкуренции.

Суд апелляционной инстанции выражает несогласие с выводом суда первой инстанции о том, что принятие правительством постановления от 13.02.2012 № 58 «О внесении изменения в целевую программу Калининградской области «Развитие культуры Калининградской области (2007-2013 годы)», содержащего положение о выделении на бесконкурсной основе учреждению иной субсидии в размере 30 млн. 690 тыс. руб., повлекло ограничение конкуренции среди хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке предоставления услуг специализированных  организаций по подготовке и проведению торгов.

В соответствии с пунктом первым Уставного закона Калининградской области от 12.10.2011 № 42 «О Правительстве Калининградской области» Правительство Калининградской области является постоянно действующим высшим исполнительным органом государственной власти Калининградской области.

В  силу пункта второго вышеназванного акта Правительство Калининградской области обеспечивает исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, Устава (Основного Закона) Калининградской области, уставных законов Калининградской области, законов Калининградской области и иных нормативных правовых актов Калининградской области на территории Калининградской области.

Согласно пункту первому статьи 38 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц.

Отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информации к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления регламентируются положениями Федерального закона Российской Федерации от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - Закон № 8-ФЗ).

В силу статьи первой названного Закона для целей его правового регулирования значимы, в частности, следующие правовые дефиниции: информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления - информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления (далее - подведомственные организации), либо поступившая в указанные органы и организации. К информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности (подпункт 1); пользователь информацией - гражданин (физическое лицо), организация (юридическое лицо), общественное объединение, осуществляющие поиск информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Пользователями информацией являются также государственные органы, органы местного самоуправления, осуществляющие поиск указанной информации в соответствии с настоящим Федеральным законом (подпункт 3).

В статье четвертой Закона № 8-ФЗ определены основные принципы обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, к которым отнесены, в том числе открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом, достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления.

При этом в соответствии со статьей шестой Закона № 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться и посредством обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации.

 Согласно статье 9 Федерального закона № 8-ФЗ доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления обеспечивается в пределах своих полномочий государственными органами, органами местного самоуправления. Государственные органы, органы местного самоуправления в целях организации доступа к информации о своей деятельности определяют соответствующие структурные подразделения или уполномоченных должностных лиц. Организация доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления осуществляется с учетом требований настоящего Федерального закона в порядке, установленном государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих