Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.04.2012 по делу n А56-38100/2011. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

о создании Северо-Западным УГМРН необоснованного препятствования осуществлению деятельности лоцманов негосударственной лоцманской службы заявителя на рынке лоцманской проводки речных судов в Северо-Западном бассейне антимонопольный орган возбудил дело № К10-146/10 по признакам нарушения названной организацией и ГБУ «Волго-Балт» части первой статьи 15 Закона № 135-ФЗ.

Решением от 09.03.2011 (исх. № 10/2274) УФАС прекратило рассмотрение дела в отношении Северо-Западного УГМРН в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства (пункт 1), (том дела 1, листы 15-26). Согласно пункту второго решения антимонопольный орган признал в действиях ГБУ «Волго-Балт» нарушение пункта второго части первой статьи 15 Закона № 135-ФЗ в части утверждения приказом руководителя ГБУ «Волго-Балт» от 28.12.2009 № 309 документов, определяющих такой порядок аттестации для получения лоцманского удостоверения на район плавания (лоцманской проводки) в зоне территориальной ответственности ГБУ «Волго-Балт» за безопасность судоходства, который создает или может создать необоснованное препятствование осуществлению деятельности на рынке лоцманской проводки речных судов лоцманским организациям (за исключением ГБУ «Волго-Балт») на рынке лоцманских речных проводок в зоне территориальной ответственности ГБУ «Волго-Балт» за безопасность судоходства в Северо-Западном речном бассейне, а именно: в Положении о создании Бассейновой комиссии (приложение № 1 к приказу) установлен порядок аттестации и порядок получения лоцманского удостоверения для лоцманов, желающих работать в Северо-Западном бассейне, не предусматривается возможность прохождения испытания на знание лоцманского дела для получения лоцманского удостоверения без прохождения аттестации для лоцманов, имеющих действующие свидетельства об аттестации (срок прохождения аттестации еще не истек), в том числе выданные другими ГБУ; в Перечне документов, предоставляемых в Бассейновую комиссию для получения (подтверждения) квалификационных удостоверений «Речной лоцман» (приложение № 4 к приказу), закреплена возможность предоставления части документов по запросу (дополнительному требованию) аттестационной комиссии. В пунктах третьем и четвертом решения УФАС указало на необходимость выдачи ГБУ «Волго-Балт» предписания об изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство и о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, а также рекомендовало руководителю антимонопольного органа передать материалы по результатам рассмотрения дела в ФАС России по вопросу принятия Министерством транспорта Российской Федерации нормативно-правовых документов, регламентирующих порядок допуска лоцманских организацией к работе в акваториях речных бассейнов.

Не согласившись с законностью ненормативного акта УФАС, общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает требования организации подлежащими частичному удовлетворению в свете следующего.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона № 135-ФЗ он определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Согласно части 2 названной статьи целями Закона № 135-ФЗ являются, в том числе обеспечение свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

Следовательно, принимаемые органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие), прежде всего, должны быть направлены на реализацию этих положений Закона № 135-ФЗ.

В целях эффективной реализации положений антимонопольного законодательства антимонопольные органы наделены определенными полномочиями по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (статьи 22 и 23 Закона № 135-ФЗ) в порядке, закрепленном в главе девятой  Закона № 135-ФЗ (статьи 39 - 52).

Как усматривается из материалов дела, Северо-Западное УГМРН является территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее – Ространснадзор), а также органом надзора за безопасностью судоходства (Положение о Северо-Западном УГМРН, утвержденное приказом Ространснадзора от 06.06.2008 № ГК-651фс).

Указанная организация осуществляет контроль и надзор за юридическими и физическими лицами, отдельными должностными лицами, занимающимися деятельностью, связанной с судоходством и обеспечением его безопасности на внутренних водных путях, а также производит надзор за деятельностью государственных лоцманских служб и негосударственных организаций по лоцманской проводке судов в области обеспечения безопасной из проводки на внутренних водных путях (пункты 8.1, 8.2 Положения).

В свою очередь в соответствии с уставом ГБУ «Волго-Балт» осуществляет выдачу в установленных случаях лоцманских удостоверений о праве лоцманской проводки, контроль за деятельностью лоцманских служб в пределах указанных в уставе территориальных границах (том дела 3, листы 98-102).

Таким образом, Северо-Западное УГМРН и ГБУ «Волго-Балт» наделены определенными властными (публично-правовыми) функциями по обеспечению безопасности судоходства, а потому на них распространяются запреты, закрепленные в Законе № 135-ФЗ.

Как следует из материалов дела, в рамках антимонопольного производства УФАС установило, что в соответствии с полномочиями Северо-Западного УГМРН им произведен осмотр судов «Сормовский-3068», «Дунайский-44» и «Памир». Согласно акту от 30.04.2009 повторного осмотра т/х «Сормовский-3068» начальник Невского линейного отдела Северо-Западного УГМРН зафиксировал в качестве нарушения отсутствие у второго штурмана района плавания следования по маршруту Санкт-Петербург-Череповец под проводкой транзитного лоцмана ГБУ «Волго-Балт» (том дела 2, лист 51). В предписании Вытегорского линейного отдела Северо-Западного УГМРН от 21.06.2010 капитану т/х «Дунайский-44» для разрешения движения судна предписано иметь на борту лоцмана первого класса, аттестованного в комиссии ГБУ «Волго-Балт» (том дела 1, лист 61). В предписании Череповецкого линейного отдела Северо-Западного УГМРН от 21.06.2010 капитану т/х «Памир» указано на то, что для разрешения движения судна необходимо предъявить судоходному надзору лоцмана, аттестованного ГБУ «Волго-Балт» (том дела 2, лист 60).

Оценив полученные документы и пояснения сторон, проанализировав действующее законодательство, УФАС в пункте 5.1 своего решения сделало вывод о том, что целью лоцманской проводки является обеспечение безопасности судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации. Такую проводку вправе осуществлять специалист (лоцман), прошедший испытание в ГБУ на знание лоцманского дела на определенный район плавания (лоцманской проводки) в границах территориальной ответственности ГБУ после проверки аттестационной комиссией ГБУ уровня знаний нормативно-правовых документов, регламентирующих безопасность судоходства на внутренних путях Российской Федерации без привязки к конкретному району плавания. Район проводки в границах территориальной ответственности ГБУ за безопасность судоходства для лоцманов указывается в выдаваемых квалификационной комиссией ГБУ лоцманском удостоверении. В связи с этим антимонопольный орган посчитал, что в соответствии с действующим нормативно-правовым регулированием имеет место бассейновый принцип выдачи лоцманских удостоверений, ввиду чего не усмотрел со стороны уполномоченных учреждений нарушения Закона № 135-ФЗ в рассмотренной части.

Апелляционный суд не может согласиться с такой позицией УФАС в силу следующего.

Согласно пункту 2 статьи 41 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации (далее - КВВТ РФ) лоцманская проводка судов осуществляется лоцманами, имеющими выданные в установленном порядке лоцманские удостоверения. Прибывший на судно лоцман обязан предъявить капитану судна указанное лоцманское удостоверение. Капитан судна не вправе брать на судно в качестве лоцмана лицо, не имеющее лоцманского удостоверения.

Лоцманами являются граждане Российской Федерации, удовлетворяющие требованиям положения о лоцманской службе и лоцманской проводке судов по внутренним водным путям, утвержденного федеральным органом исполнительной власти в области транспорта.

В силу пункта 1.7. Положения о лоцманской службе и лоцманской проводке судов по внутренним судоходным путям Российской Федерации, утвержденного Приказ Минтранса РФ от 03.02.1995 № 11, лоцманами могут быть лица, имеющие среднее или высшее судоводительское образование, диплом капитана высшей группы грузовых самоходных и буксирных серийных судов внутреннего плавания, работающих в бассейне (районе), либо диплом капитана такой же или высшей группы пассажирских судов, и выдержавшие испытания на знание лоцманского дела в определенном районе плавания, а также имеющие медицинское свидетельство о пригодности по состоянию здоровья для работы на судах.

В пункте 1.8. Положения оговорено, что лоцман должен иметь лоцманское удостоверение установленной формы (Приложение № 1) на право работы в определенных районах проводки судов.

Лоцманские удостоверения с присвоением звания «Речной лоцман» выдаются лоцману после прохождения проверки знаний в аттестационных комиссиях, созданных в соответствии с Положением о порядке проведения аттестации лиц, занимающих должность исполнителей, руководителей и специалистов предприятий транспорта, утвержденным Приказом министра транспорта Российской Федерации и министра труда Российской Федерации от 11 марта 1994 года № 13/11. Знания лоцмана подлежат периодической проверке.

Согласно пункту 1 Положения о порядке аттестации лиц, занимающих должности исполнительных руководителей и специалистов организаций и подразделений, осуществляющих перевозку пассажиров и грузов, утвержденного Приказом министра транспорта Российской Федерации и министра труда Российской Федерации от 11.03.1994 № 13/11, основными задачами аттестации являются:

- проверка уровня знаний нормативных правовых актов и других документов, регламентирующих безопасность судоходства, полетов, движения автомобильного, городского электрического и промышленного транспорта и умения применять их в работе;

- формирование высокопрофессионального кадрового состава исполнительных руководителей и специалистов, обеспечивающих безопасную эксплуатацию транспортных средств.

Таким образом, аттестация лоцманов проводится с целью проверки знаний нормативных правовых актов, регламентирующих безопасность движения судов, обеспечение соблюдения которых входит в служебные обязанности этих лиц.

Как следует из пояснения заявителя, в состав аттестационной комиссии входит должностное лицо, которое обладает знаниями об особенностях того водного бассейна, на соответствие знаний о котором производится аттестация. Обратное не опровергнуто ни антимонопольным органом, ни УГМРН, ни учреждением.

Из анализа нормативно-правовой базы, регламентирующей спорные правоотношения, с учетом многочисленной переписки между заинтересованными лицами этих отношений, содержащей различные мнения по вопросу аттестации лоцманов, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что действующие  нормативные акты не содержат правила, закрепляющего так называемый «бассейновый принцип» аттестации лоцманов.

Поэтому позиция УФАС, Северо-Западного УГМРН и ГБУ «Волго-Балт» о существовании так называемого бассейнового принципа аттестации и квалификации лоцманов не нашла своего подтверждения в ходе судебного разбирательства.

Более того, этот вопрос уже являлся предметом судебной оценки.

Так, в материалах дела имеется вступившее в законную силу решение Ленинского районного суда города Ростова на Дону от 21.02.2011, принятое по иску Волго-Донского транспортного прокурора Южной транспортной проку в интересах неопределенного круга лиц к Федеральному государственному учреждению «Азово-Донское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства», Макарову Ф.И., с привлечением в качестве третьего лица Южного управления государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта о признании недействительным удостоверения лоцмана № 10/08, выданного 27.03.2008 ФГУ «Азово-Донское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства», в части указания района плавания, выходящего за пределы границ деятельности этого учреждения, и об обязании заменить удостоверение (том дела 2, листы 14-21). Отказывая в иске, суд общей юрисдикции пришел к выводу о том, что ни одним актом не закреплено соответствие района лоцманской проводки, отраженного в удостоверении, территориальным границам деятельности ГБУ, его выдавшего. При этом суд принял во внимание и то, что ГБУ в рамках своих полномочий выдают удостоверения личности моряка и дипломы командному составу, которые вправе осуществлять деятельность за пределами территории соответствующего управления без каких-либо ограничений и претензий со стороны контролирующих организацией. Таким образом, по мнению суда, нелогичным является применение различных подходов в отношении лиц, получающих одинаковые по своему содержанию документы на право выполнения трудовых функций, поскольку в этом случае, как указал суд, при подходе к территориальной границе бассейнового управления замене подлежит не только лоцман, но и весь экипаж.

В решении от 20.12.2011 по делу № 2-7704/11 Нижегородский районный суд города Н.Новгород еще раз подтвердил, что законодательством не предусмотрена процедура запрещения деятельности лоцманов, аттестованных и прошедших квалификацию в одном бассейне для работы в других бассейнах. Как указал суд общей юрисдикции по этому делу, ни в одном из нормативных актах не имеется требования о том, что аттестация и квалификация лоцманов должны проводиться ГБУ того бассейна, где будет осуществляться проводка судов, то есть бассейновый принцип аттестации и квалификации лоцманов действующим законодательством не закреплен.

В соответствии со статьей 13 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вступившие в законную силу судебные постановления, к которым относятся и решения судов, являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, граждан, организаций и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 69 АПК РФ вступившее в законную силу решение суда