Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.08.2015 по делу n А06-10650/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

территориальным органам Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего перечисления в установленном порядке в бюджеты субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 7 указанных Правил, органы местного самоуправления ежеквартально, не позднее 7-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отчет о расходах местных бюджетов, связанных с осуществлением полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, по форме, устанавливаемой Министерством финансов Российской Федерации по согласованию с Министерством обороны Российской Федерации. Органы местного самоуправления несут ответственность за достоверность представленных отчетов. Уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации ежеквартально, не позднее 15-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом, представляют в Министерство обороны Российской Федерации и Министерство финансов Российской Федерации отчет о расходах местных бюджетов, связанных с осуществлением полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, источником финансового обеспечения которых являются субвенции, по указанной форме.

Субвенции отражаются в составе бюджетов субъектов Российской Федерации для последующего распределения между бюджетами муниципальных образований в соответствии с законодательством Российской Федерации на осуществление органами местного самоуправления поселений и органами местного самоуправления городских округов полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты.

Правила расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.10.2005 № 625 «Об утверждении правил расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета».

Согласно п. п. 5, 6 указанных Правил субвенции перечисляются в установленном порядке в местные бюджеты на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для кассового обслуживания исполнения местных бюджетов. Учет операций, связанных с использованием субвенций, осуществляется на лицевых счетах получателей средств местных бюджетов, открытых в территориальных органах Федерального казначейства.

Таким образом, непосредственное расходование субвенций осуществляет получатель средств местного бюджета на основании соответствующих первичных учетных документов, а не получатель средств федерального бюджета.

Учреждению переданы расчеты по перечисленным Минобороны Российской Федерации Министерству финансов Астраханской области субвенциям на выполнение полномочий по осуществлению первичного воинского учета на территории, где отсутствуют военкоматы, по счету 1 206 51 251 «Расчеты по авансовым перечислениям другим бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» на общую сумму 35 816 100 руб., в том числе:

-в 2012 году в сумме 18 158 600 руб. согласно извещению от 21.05.2012 № 0000040;

-в 2013 году в сумме 17 657 500 руб. согласно извещению от 21.03.2013 № 0000044.

С учетом перечислений субвенций непосредственно Министерством обороны Российской Федерации доведение лимитов бюджетных обязательств до Учреждения не осуществлялось и осуществляться не могло, так как учреждению были переданы авансовые расчеты в порядке внутриведомственного перемещения по перечислению субвенций с лицевого счета Министерства обороны Российской Федерации в Министерство финансов Астраханской области на выполнение полномочий по осуществлению первичного воинского учета на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты. Перечисление денежных средств (авансирование субвенций) было осуществлено Министерством обороны Российской Федерации в установленном порядке (п. п. 5, 6 Правил) на счета Управления Федерального казначейства по Астраханской области, которые в последующем были распределены по муниципальным образованиям (Администрации, главы районов и в последующем между сельскими советами), с отражением указанной хозяйственной операции в учете Министерства обороны Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. п. 7, 8 Инструкции по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, основанием для отражения в бухгалтерском учете информации об обязательствах, а также операций с ними являются первичные учетные документы. Первичный учетный документ принимается к бухгалтерскому учету при наличии на документе подписи руководителя субъекта учета или уполномоченного им на то лица. Документы, которыми оформляются факты хозяйственной жизни с денежными средствами, принимаются к отражению в бухгалтерском учете при наличии на документе подписей руководителя субъекта учета и главного бухгалтера или уполномоченных ими на то лиц.

Учреждением в соответствии с вышеуказанной Инструкцией расчеты по субвенциям из федерального бюджета отражены в бухгалтерском учете в журналах операций № 4 «Расчеты с поставщиками и подрядчиками» и № 9 «По учету централизованного снабжения» на основании первичных учетных документов: извещение о передаче расчетов, а в дальнейшем согласно п. 7 Правил, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 258, на основании отчетов Министерства финансов Астраханской области «О расходовании субвенций, предоставленных из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) на выполнение полномочий по осуществлению первичному воинскому учету» (далее - Отчет) за 2012 год и 2013 год. Данные первичные документы имеют подписи руководителя, главного бухгалтера и заверены гербовой печатью Министерства финансов Астраханской области.

При этом, Отчеты за 2012 год и 2013 год в нарушение п. 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ № 625, не рассмотрен финансовым органом в качестве документов первичного учета, в связи с чем, сделан неправомерный вывод об искажении учреждением отчетности. Также не учтено, что ни Инструкция по применению единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина России от 01.12.2010 № 157н, ни Постановления Правительства Российской Федерации № 258 и № 625 не предусматривают иных первичных документов для зачета перечисленных субвенций за исключением Отчета.

Пунктом 24 представления вменено нарушение ст.ст. 72, 301 Бюджетного кодекса Российской Федерации, п. 5 ст. 9 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», установлено заключение государственных контрактов на оплату транспортных услуг с изменениями условий контракта, которые не были предусмотрены конкурсной документацией на общую сумму 2 326 650 руб.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок осуществляется путем плановых и внеплановых проверок. При проведении указанных проверок не подлежат проверке результаты оценки заявок на участие в конкурсе по критериям, указанным в п.п. 1 и 1.1 ч. 4 ст. 28, п.п. 1, 2 и 4 ч. 3 ст. 31.6 настоящего Федерального закона.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 № 94 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд» определено, что Федеральная антимонопольная служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну, осуществляемых Федеральной службой по оборонному заказу в соответствии с указом Президента Российской Федерации.

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 № 728 Федеральная антимонопольная служба является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и согласование применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

В соответствии с п. 1 ст. 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.

Согласно ч. 2 ст. 22 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» в числе основных функций антимонопольного органа обозначено выявление нарушений антимонопольного законодательства, принятие мер по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлечение к ответственности за такие нарушения.

Положение о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденное приказом Минфина Российской Федерации от 11.07.2005 № 89н, на основании которого действует орган бюджетного надзора, не относит к его компетенции последнего осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд.

Статья 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации носит общий характер и сама по себе не подтверждает наличие у органа финансово-бюджетного надзора полномочий осуществлять контроль за соблюдением антимонопольного законодательства при размещении муниципального заказа.

Таким образом, у Росфиннадзора в рамках его компетенции и полномочий отсутствовали правовые основания для применения мер государственного принуждения за нарушение требований законодательства о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Суд апелляционной инстанции исходит из того, что выявленные нарушения, отраженные в п. 24 Представления, не являются нарушениями бюджетного законодательства.  

Бюджетный кодекс Российской Федерации регулирует бюджетные правоотношения, т.е. отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений (ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Территориальное управление осуществляет контроль и надзор за использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности; за соблюдением резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютного законодательства Российской Федерации, требований актов органов валютного регулирования и валютного контроля, а также за соответствием проводимых валютных операций условиям лицензий и разрешений; за соблюдением требований бюджетного законодательства Российской Федерации получателями финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций; за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре (пункт 5.1 Положения).

Согласно п. 5.14 Положения в целях реализации полномочий в установленной сфере деятельности территориальное управление имеет право, в том числе, проводить в установленном порядке ревизии и проверки, в ходе которых проверять в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов, в организациях, использующих материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях-получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций денежные документы, регистры бухгалтерского учета, отчеты, планы, сметы и иные документы, фактическое наличие, сохранность и правильность использования денежных средств, ценных бумаг, материальных ценностей, а также получать необходимые письменные объяснения должностных, материально-ответственных и иных лиц, справки и сведения по вопросам, возникающим в ходе ревизий и проверок, и заверенные копии документов, необходимых для проведения контрольных и надзорных мероприятий; проверять правомерность и эффективность использования средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности,