Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.06.2015 по делу n А12-43005/2014. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Волгоградской области от 28.08.2014 № 25/1/1.

Оставляя заявленные требования без удовлетворения, суд первой инстанции руководствовался статьями 197, 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 2, 19, 37 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ N "О пожарной безопасности", статьями 6, 63, 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности", положениями постановления Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме", и исходил из того, что надзорный орган доказал законность и обоснованность оспариваемого предписания.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений.

Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Исходя из статей 197, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности. Причем для судебной защиты необходимо установить оба условия: 1) нарушение закона со стороны органа (должностного лица) публичной администрации и 2) нарушение (ограничение) прав (интересов) заявителя.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Приказом МЧС России от 28.06.2012 N 375 утвержден Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности, согласно пункту 2 которого исполнение государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности осуществляется Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) и его территориальными органами.

По смыслу статьи 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) органами государственного пожарного надзора являются, в том числе, структурные подразделения территориальных органов управления федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности, созданные для организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора на территориях субъектов Российской Федерации.

Аналогичное правило закреплено и подпунктом в пункте 2 Положения о федеральном государственном пожарном надзоре, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 12.04.2012 N 290, в силу которого к органам государственного пожарного надзора относятся структурные подразделения территориальных органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления государственного пожарного надзора, и их территориальные отделы (отделения, инспекции).

Согласно определению статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Закон N 69-ФЗ) нормативными документами по пожарной безопасности признаются национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности (нормы и правила), правила пожарной безопасности, а также действовавшие до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов нормы пожарной безопасности, стандарты, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

В соответствии со статьей 20 указанного Закона к нормативным документам по пожарной безопасности относятся стандарты, нормы и правила пожарной безопасности, инструкции и иные документы, содержащие требования пожарной безопасности.

Содержание противопожарных правил, норм и стандартов выражается в требованиях общего и технического характера, предъявляемых требования пожарной безопасности к источникам наружного противопожарного водоснабжения на территории поселений, городских округов (далее - поселения) и организаций.

Исходя из статьи 2 Закона N 69-ФЗ, законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Полномочия органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах городских населенных пунктов предусмотрены в статье 19 Закона № 69-ФЗ.

Согласно части 2 статьи 37 Закона № 69-ФЗ организации обязаны соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Исходя из статьи 63 Федерального закона № 123-ФЗ первичные меры пожарной безопасности включают в себя, в частности, разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории.

Согласно части 5 статьи 21 Закона № 69-ФЗ меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются соответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Заявитель в апелляционной жалобе указал, что суд не дал оценку доводам относительно добровольности применения положений стандартов и правил, нарушения которых вменялись надзорным органом в предписании.

Данная позиция общества не соответствует действующему законодательству по следующим основаниям.

Требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов в целях обеспечения пожарной безопасности, определены в Правилах противопожарного режима в РФ, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2012 N 390 «О противопожарном режиме» (далее - Правила № 390).

В соответствии со ст. 6 ч.1 Федерального закона № 123-ФЗ пожарная безопасность объекта защиты считается обеспеченной при выполнении одного из следующих условий:

1.      В полном объеме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных настоящим Федеральным законом;

2.      В полном объёме выполнены требования пожарной безопасности, установленные техническими регламентами, принятыми в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», и нормативными документами по пожарной безопасности;

На объектах Волгоградской нефтебазы не производился расчет значений пожарного риска. Следовательно, пожарная безопасность нефтебазы будет считается обеспеченной при выполнении второго условия, установленного ст. 6 Федерального закона № 123-ФЗ.

Федеральный закон № 123-ФЗ предусматривает, что к нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании», федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности.

К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона.

В пунктах предписания выполнены ссылки на положения норм, правил, сводов правил и стандартов, требования которых нарушены и которые устанавливаются требования пожарной безопасности, и соответственно относятся к нормативным документам по пожарной безопасности.

Добровольность применения положений стандартов, норм и правил, нарушения которых вменялось Обществу, заключается в добровольном выборе одного из условий подтверждения пожарной безопасности на нефтебазе, установленных ст. 6 ч.1 Федерального закона № 123-ФЗ.

Выполнение в полном объеме требований нормативных документов по пожарной безопасности, на которые выполнены ссылки в предписании, является необходимым условиям подтверждения обеспечения пожарной безопасности на объектах нефтебаза при отсутствии расчетов пожарного риска.

Кроме этого, в апелляционной жалобе заявитель ссылается на то, что нормативные документы по пожарной безопасности как СНиП 2.11.03-93, п.12.4 СНиП 41-01-2003, ВУПП-88, ВУП СНЭ-87, НПБ 88-2001*, СП 3.13130-2009, СП 5.13130-2009 не включены в перечень, установленный распоряжением Правительства РФ от 21.06.2010 № 1047-р.

Вместе с тем, это неоднократно доказывалось решениями различных арбитражных судов (А12-13413/2013, А12-12102/2014, А12-9157/2014, А32-15196/2014, А56-49613/2013, А56-16485/2013 и др.)

Помимо этого заявитель говорит, что областью применения СНиП 2.11.03-93, п.12.4 СНиП 41-01-2003, ВУПП-88, ВУП СНЭ-87, НПБ 88-2001*, СП 3.13130-2009, СП 5.13130-2009 является стадия проектирования, что не позволяет относить эти требования на стадии эксплуатации объекта.

Однако, суд апелляционной инстанции прошел к выводу, что данная позиция общества не соответствует действующему законодательству, так как в указанных строительных нормах и правилах не установлено к каким этапам жизненного цикла объектов (проектирование, строительство, реконструкция или эксплуатация) относятся содержащиеся в них противопожарные требования.

Так, строительные нормы и правила «Склады нефти и нефтепродуктов. Противопожарные нормы» СНиП 2.11.03-93 введены в действие постановлением Государственного комитета РФ по вопросам архитектуры и строительства от 26.04.1993 № 18-10 и являются нормативным документом по пожарной безопасности, который устанавливает противопожарные требования к складам нефти и нефтепродуктов.

Строительные нормы и правила «Отопление, вентиляция и кондиционирование» СНиП 41-01-2003 введены в действие постановлением Госстроя России от 26.06.2003 №115 и содержат требования пожарной безопасности к системам теплоснабжения, отопления, вентиляции и кондиционирования воздуха зданий и сооружений.

В тоже время, ведомственные указания «Противопожарные нормы проектирования предприятий, зданий и сооружений нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности» ВУПП-88, ведомственные указания по проектированию железнодорожных сливо-наливных эстакад легковоспламеняющихся и горючих жидкостей и сжиженных углеводородных газов ВУП СНЭ-787 являются нормативными документами по пожарной безопасности, содержащими требованиями по противопожарному проектированию железнодорожных сливо-наливных эстакад легковоспламеняющихся и горючих жидкостей. Нормы пожарной безопасности «Установки пожаротушения и сигнализации. Нормы и правила проектирования» НПБ 88-2001*, своды правил «Системы противопожарной защиты. Установки пожарной сигнализации и пожаротушения автоматические. Нормы и правила проектирования» СП 5.13130.2009 «Системы противопожарной защиты. Системы оповещения и управления эвакуацией людей при пожаре. Требования пожарной безопасности» СП 3.13130.2009 являются нормативными документами по пожарной безопасности зданий и сооружений (автоматических установок пожаротушении, пожарной сигнализации, систем оповещения).

На Волгоградской нефтебазе произведена реконструкция в резервном резервуаре с установкой новых резервуаров емкостью 9Х1000м? и заменой земляного обвалования на железобетонную ограждающую стенку, на железнодорожной и автоналивной эстакадах и т.д. В реконструированных зданиях и сооружениях нефтебазы были смонтированы новые системы противопожарной защиты (автоматические установки пенотушения, пожарной сигнализации, систем оповещения и управления эвакуацией людей о пожаре и т.д.).

Указанные нормы проектирования использованы в разработанных, технических условиях на проектирование мероприятий по обеспечению пожарной безопасности реконструированной части нефтебазы, утвержденные 20.08.2010г. главным инженером общества А.В. Кротовым.

В соответствии с данными СТУ при проектировании реконструированных объектов нефтебазы и систем противопожарной защиты применялись нормы проектирования ВУПП-88, ВУП СНЭ-87 выполнены дополнительно к требованиям п.21, 375 «Правил противопожарного режима в РФ», утвержденных Постановлением Правительства РФ от 256.04.12 №390 «О противопожарном режиме», п.2.12 СНиП 2.11.03-93, ст. 100 Федерального закона №123-ФЗ.

В апелляционной жалобе