Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.10.2014 по делу n А57-22308/2013. Оставить без изменения решение, а апелляционную жалобу - без удовлетворения (п.1 ст.269 АПК)

заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Действия (бездействие) организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии могут быть обжалованы в антимонопольный орган лицами, подавшими заявки на участие в торгах.

В соответствии с частью 20 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения жалобы по существу комиссия антимонопольного органа принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и в случае, если жалоба признана обоснованной, либо в случае установления иных не являющихся предметом обжалования нарушений (нарушений порядка организации и проведения торгов, заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися) принимает решение о необходимости выдачи предписания, предусмотренного пунктом 3.1 части 1 статьи 23 названного Закона, где указано, что антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания, в том числе организатору торгов, конкурсной или аукционной комиссии, продавцу государственного или муниципального имущества, организатору продажи обязательные для исполнения предписания о совершении действий, направленных на устранение нарушений порядка организации, проведения торгов, продажи государственного или муниципального имущества, порядка заключения договоров по результатам торгов или в случае признания торгов несостоявшимися, в том числе предписания об отмене протоколов, составленных в ходе проведения торгов, о внесении изменений в документацию о торгах, извещение о проведении торгов, об аннулировании торгов.

Следовательно, порядок обжалования действий (бездействия) организаторов торгов, а именно тех действий (бездействия) отдельных видов юридических лиц, поименованных заказчиками, при осуществлении ими закупки, осуществляется в порядке, установленным антимонопольным органом и предусмотренным статьей 18.1 Закона о защите конкуренции.

Вместе с тем, полномочия антимонопольного органа не ограничены только статьей 18.1 указанного Закона. Так, согласно статье 39 закона о защите конкуренции антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания. При этом основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе заявление юридического или физического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федеральным законом от 18.07.2011г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами:  информационная открытость закупки; равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизменяемых требований к участникам закупки.

Осуществляя закупку товаров, работ, услуг как субъект естественной монополии ОАО «Саратовэнерго» должно соблюдать основные требования к закупке и общие принципы закупки, установленные частью 2 статьи 1, статьей 3 Закона о закупках.

В соответствии с частью 6 статьи 3 Закона о закупках не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке.

Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона о закупках Положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Частью 6 статьи 3 Закона о закупках предусмотрено, что не допускается предъявлять к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора требования и осуществлять оценку и сопоставление заявок на участие в закупке по критериям и в порядке, которые не указаны в документации о закупке. Требования, предъявляемые к участникам закупки, к закупаемым товарам, работам, услугам, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, установленные заказчиком, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам, к условиям исполнения договора.

Согласно ч. 10 ст. 4 Закона о закупках в документации о закупке должны быть указаны сведения, определенные положением о закупке, в том числе: критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке; порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке.

Суд апелляционной инстанции на основании изложенных выше норм права пришел к выводу, что порядок оценки и сопоставления заявок конкурсной документации, установленный на основании положения о закупках должен содержать перечень конкретных требований (критериев) которым должна соответствовать заявка участника, условия, при которых заявка одного участника будет признана конкурсной комиссией наиболее предпочтительной по сравнению с другими заявками. В порядке сопоставления заявок должна быть указана значимость каждого критерия предъявляемого к участнику конкурса.

Однако, как установлено судом апелляционной инстанции и подтверждено материалами дела, такая конкретизация в документации ОАО «Саратовэнерго» не содержится.

Решением Совета директоров ОАО «Саратовэнерго» от 30.12.2012 утверждено Положение о порядке проведения закупок товаров, работ, услуг для нужд ОАО «Саратовэнерго» (далее – Положение).

Согласно п. 5.2.1.3 Положения организатор закупки (в лице закупочной комиссии) определяет порядок оценки и ранжирования заявок по степени их предпочтительности для заказчика, основываясь на нормах настоящего Положения.

Разделом 4 тома 3 Закупочной документации предусмотрено несколько видов экспертиз: техническая (рассматривает необходимость и наличие соответствующих лицензий и свидетельств, рассматривается общий опыт работы, кадровые возможности и т.д.), коммерческая экспертиза (рассматривается цена договора, структура цены и другие вопросы закупочной комиссии), финансово-экономическая экспертиза (проводится на основании типовой методики), юридическая (рассматривает правомочность участников и их правоспособность заключить договор, оцениваются учредительные документы и т.д.), организационная (оценка состава и качества оформления заявок), экспертиза экономической безопасности. По каждой экспертизе назначается конкретный эксперт, который рассматривает отдельный вид экспертизы.

В приложении № 4 Тома III Руководство по экспертной оценке имеется ссылка на оценку заявки по критерию надежность участника. Однако, в данный критерий входит ряд подкритериев (ресурсные возможности, юридические, экономические риски и т.д.) Таким образом, перечень критериев не является исчерпывающим. Данное обстоятельство позволяет комиссии в момент оценки заявок использовать любой иной подкритерий, который в документации о закупке не указан, что не соответствует п. 12 ч. 10 ст. 4 Закону о закупках и противоречит основным принципам закупки, указанным в ст. 3 данного закона.

Критерий «квалификация участника», согласно пояснениям ОАО «Саратовэнерго», определяется, как опыт оказания аналогичных услуг.

Согласно пункту 4.1 раздела 4 тома III Закупочной документации рассматривается общий опыт работы (сроки создания организации, виды деятельности согласно Уставу) и специальный опыт работы (объемы выполненных аналогичных договоров за последние годы. Особо выделяются договоры с предприятиями энергетики, предыдущие контракты с заказчиком, при необходимости оценивается опыт субподрядчиков, способных квалифицированно провести субподрядные работы и т.п.

При этом Закупочная документация не содержит порядка, который бы указывал, каким образом эксперт должен особо выделить договоры с предприятиями энергетики, в каком случае возникает необходимость оценки опыта субподрядчиков, какие еще подкритерии входят в специальный опыт работы, как влияют перечисленные подкритерии на оценку заявки участника по критерию «квалификация участника».

При рассмотрении спора установлено, что для оценки заявок по данному критерию у претендентов запрашивается форма 1/8.

Как следует из материалов дела, ОСАО «Ингосстрах» были представлены сведения за 2011г., 2012г., 1 квартал 2013г. При этом ООО «Росгосстрах» предоставило документацию с 2008г. по 2013г., однако при оценке экспертами оценочный балл по критерию «квалификация участника» у ОСАО «Ингосстрах» и ООО «Росгосстрах» был установлен одинаковый.

По критерию «стоимость и структура стоимости выполняемых работ/услуг, условия и график выполнения работ/оказания услуг и их оплаты» ООО «Росгосстрах» и ОСАО «РЕСО-Гарантия» были присвоены 2,09 балла при предложении данными участниками стоимости 863344 руб. 80 коп., которая, как пояснили представители ОАО «Саратовэнерго», противоречит требованиям Постановления Правительства РФ от 08.12.2005 № 739 «Об утверждении страховых тарифов по обязательному страхованию гражданской ответственности владельцев транспортных средств, их структуры и порядка применения страховщиками при определении страховой премии». Однако ОСАО «Ингосстрах», предложившему стоимость 878392 руб. 80 коп., соответствующую указанному Постановлению, было присвоено только 2,02 балла по данному критерию.

В Томе IV (типовые формы) Закупочной документации представлена форма описи документов, содержащихся в заявке на участие в закупке. Согласно данной форме участник закупочной процедуры в обязательном порядке представляет справку об участии в судебных разбирательствах (форма 13). Однако, в закупочной документации не содержатся сведения об оценке участника закупочной процедуры по количеству судебных разбирательств.

При рассмотрении спора установлено, что в составе заявки ОСАО «Ингосстрах» была представлена справка об участии в судебных разбирательствах, в которой указаны сведения за 2012-2013 о том, что у ОСАО «Ингосстрах» имеются судебные разбирательства по 6-ти позициям, из которых в 3-х ОСАО «Ингосстрах» является ответчиком.

ОАО «СОГАЗ» предоставило справку об участии в судебных разбирательствах, в которой указаны сведения за 2012-2013. Согласно указанным сведениям у ОАО «СОГАЗ» имеются судебные разбирательства по 3183 позициям. Однако согласно Индивидуальной экспертной оценке, у ОАО «СОГАЗ» риски по экономической безопасности оцениваются как «вполне приемлемые». Экономическая безопасность установления договорных отношений с потенциальным контрагентом по шкале экспертной оценки оценивается «хорошо». Эксперт указывает, что ОАО «СОГАЗ» в 2013 году являлось ответчиком по 1 делу, решение по которому не принято, в 2012 году также по 1 делу, переданному в арбитражный суд Самарской области.

Согласно Отчету экспертной группы по рассмотрению, оценке и сопоставлению Заявок от 09.10.2013, оценочный балл по критерию «экономическая безопасность» у ОСАО «Ингосстрах» при наличии меньших судебных разбирательств оказался ниже (1,31), а у ОАО «Страховое общество газовой промышленности» (ОАО «СОГАЗ») при наличии больших разбирательств в суде - 1,60.

Заявитель пояснил, что сопоставление заявок происходит по внутреннему убеждению эксперта. Однако это не означает, что это и есть порядок сопоставления заявок, поскольку в данном случае не определено, что для заказчика является предпочтительным и как сопоставляется одна заявка с другой.

С учетом изложенного антимонопольный орган в рамках рассмотрения жалобы пришел к обоснованному выводу о том, что положение о закупках и закупочная документация ОАО «Саратовэнерго» не содержат порядка оценки и сопоставления заявок, на основе которого комиссия отдает предпочтение заявкам участников, соблюдая принципы закупки, определенные статьей 3 Закона о закупках.

Таким образом, ОАО «Саратовэнерго», не определив в закупочной документации исчерпывающие критерии оценки и сопоставления и указав, что сопоставление заявок производится по степени предпочтительности для заказчика, фактически не определило порядок их оценки и сопоставления, что является несоблюдением пункта 13 части 10 статьи 4 Закона о закупках.

Отсутствие в Положении о закупках порядка оценки и сопоставления заявок противоречит целям Закона о закупках, поскольку объявление публичной процедуры, когда участникам закупки неизвестен порядок, при котором та или иная заявка участника признается победившей на конкурсе, препятствует развитию добросовестной конкуренции и способствует ограничению возможности участия юридических и физических лиц в закупке, создает условия для злоупотреблений со стороны организатора торгов, конкурсной или аукционной комиссии.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что комиссия самостоятельно определяла содержание критериев, оценивала критерии по собственному усмотрению, что позволило конкурсной комиссии провести оценку заявок участников, руководствуясь субъективной оценкой.

Таким образом, общество, указав в закупочной документации критерии оценки и сопоставления, не являющиеся исчерпывающими, не определив, по каким критериям сопоставляется одна заявка с другой, фактически не определило порядок их оценки и сопоставления, что является несоблюдением п. 13 ч. 10 ст. 4 Закона о закупках.

Учитывая изложенное суд апелляционной инстанции считает необоснованными выводы суда первой инстанции об отсутствии у антимонопольного органа оснований для выводов о том, что в закупочной документации ОАО «Саратовэнерго» не содержатся «критерии оценки и сопоставления заявок на участие в закупке», а также «порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке».

Вместе с тем, апелляционный суд считает, что неверные выводы суда не привели к принятию неправильного решения по существу, поскольку суд признал законным оспариваемое решение антимонопольного органа и обоснованно отказал в удовлетворении заявленных