Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.07.2014 по делу n А12-9750/2014. Отменить решение, Принять новый судебный акт (п.2 ст.269 АПК)

установлены обстоятельства, свидетельствующие о совершении МУП ДСЭР Советского района г. Волгограда бездействия, образующего состав вмененного правонарушения.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения, а именно совокупности всех его элементов (объекта, субъекта, объективной и субъективной сторон) исключает производство по делу об административном правонарушении.

Согласно части 2 статьи 12 Федерального закона от 10.12.1995 № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Оспариваемым постановлением заявителю вменяется неисполнение обязанности по содержанию дороги в безопасном для дорожного движения состоянии, а именно на проезжих частях ул. Засекина, ул. Чебышева выявлены многочисленные повреждения дорожного покрытия в виде ям, выбоин, просадок, трещин длиной 100 см, шириной 62 см, глубиной 7 см, длиной 120 см, шириной 150 см, глубиной 6 см и т.д. При этом административный орган ссылается на нарушение юридическим лицом положения пункта 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утверждённых постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090 «Должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений» и пункта 3.1.2 ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения».

Пунктом 13 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утверждённых постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090 (далее Основные положения) «Должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений», предусмотрено, что должностные и иные лица, ответственные за состояние дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, обязаны содержать дороги, железнодорожные переезды и другие дорожные сооружения в безопасном для движения состоянии в соответствии с требованиями стандартов, норм и правил, принимать меры к своевременному устранению помех для движения, запрещению или ограничению движения на отдельных участках дорог, когда пользование ими угрожает безопасности движения.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 и статьей 15 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» дорожная деятельность - деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог. Осуществление дорожной деятельности обеспечивается федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также физическими или юридическими лицами, являющимися собственниками таких автомобильных дорог или правообладателями земельных участков, предоставленных для размещения таких автомобильных дорог.

Перечень и допустимые по условиям обеспечения безопасности движения предельные значения показателей эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц и дорог городов и других населенных пунктов, а также требования к эксплуатационному состоянию технических средств организаций дорожного движения устанавливает ГОСТ Р 50597-93, утверждённый постановлением Госстандарта Российской Федерации от 11.10.1993 № 221 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию по условиям обеспечения безопасности дорожного движения» (далее - ГОСТ Р 50597-93).

В пункте 3.1.1 ГОСТ Р 50597-93, подлежащего обязательному применению в силу пункта 1 статьи 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», как обеспечивающего защиту жизни и здоровья граждан, защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, установлено, что покрытие проезжей части не должно иметь просадок, выбоин, иных повреждений, затрудняющих движение транспортных средств с разрешенной правилами дорожного движения скоростью.

Указанный государственный стандарт устанавливает предельно допустимые повреждения покрытия, сроки их ликвидации, а также предельные размеры отдельных просадок, выбоин, допустимые по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Предельные размеры отдельных просадок, выбоин не должны превышать по длине 15 сантиметров, по ширине – 60 сантиметров и по глубине - пяти сантиметров (пункты 3.1.1, 3.1.2 ГОСТа Р 50597-93).

Как следует из актов выявленных недостатков от 18 февраля и 24 февраля 2014 года размеры и характер повреждений превысили предельно допустимые по ГОСТу Р 50597-93. Акты подписаны двумя свидетелями.

18 февраля 2014 года возбуждено дело об административном правонарушении по признакам состава правонарушения, предусмотренного статьёй 12.34 КоАП РФ и назначено проведение административного расследования.

По окончанию административного расследования 14 марта 2014 года государственным инспектором ДН ОГИБДД УМВД России по г. Волгограду Сторожевым В.В. в отношении МУП ДСЭР Советского района г. Волгограда в присутствии представителя Токарева В.М., действующего на основании доверенности от 03 февраля 2014 года, составлен протокол об административном правонарушении № 34 АА 175869 по  признакам ст. 12.34 КоАП РФ, который явился основанием для привлечения МУП ДСЭР Советского района г. Волгограда к административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ и назначения наказания в виде административного штрафа в размере 300 000 рублей.

Привлекая МУП ДСЭР Советского района г. Волгограда к административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ, административный орган исходил из того, что, выявив наличие повреждение дорожного покрытия в виде ям, выбоин,, просадок, последним в нарушение требований ГОСТа Р 50597-93 не обеспечена безопасность дорожного движения.

В соответствии с пунктом 1 ГОСТа Р 50597-93 установленные стандартом требования должны обеспечиваться организациями, в ведении которых находятся автомобильные дороги, а также улицы и дороги городов и других населенных пунктов.

Из материалов дела следует, что между МУ «Комдорстрой» (Муниципальный заказчик) и МУП ДСЭР Советского района г. Волгограда (Исполнитель) оформлен муниципальный контракт № 1637 от 30 декабря 2013 года, согласно которому МУП ДСЭР Советского района  г. Волгограда приняло на себя обязательства по выполнению работ по содержанию автомобильных дорог Ворошиловского, Кировского, Красноармейского и Советского районов г. Волгограда в 2014 году, общей протяженностью 388,169 км. Контракт заключен на срок с 01 января 2014 года по 30 июня 2014 года.

Муниципальный контракт в соответствии с требованиями Гражданского кодекса Российской Федерации является договором подряда, условия которого закреплены в статьях 763-768 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Муниципальный контракт регулирует гражданско-правовые отношения между муниципальным заказчиком и исполнителем (подрядчиком) и не затрагивает публично-правовые отношения.

Конкретный перечень объектов по содержанию улично-дорожной сети г. Волгограда закреплен в Приложении № 2/1 к техническому заданию.

В соответствии с планом-заданием по содержанию улично-дорожной сети Советского района г. Волгограда за январь 2014 года в числе прочих видов работ необходимых для выполнения Исполнителем предусмотрены: устранение деформаций и повреждений (выбоин, просадок, выкрашивания, шелушения) литой асфальтобетонной смесью (ямочный ремонт толщиной 5 см, площадью ремонта до 1 кв.м), устранение деформаций и повреждений (выбоин, просадок, выкрашивания, шелушения) литой асфальтобетонной смесью (ямочный ремонт толщиной 5 см, площадью ремонта до 3 кв.м), устранение деформаций и повреждений (выбоин, просадок, выкрашивания, шелушения) литой асфальтобетонной смесью (ямочный ремонт толщиной 7 см, площадью ремонта до 3 кв.м). Аналогичные работы предусмотрены и планом-заданием по содержанию улично-дорожной сети Советского района г. Волгограда за февраль 2014 года.

Согласно пункту 5.6 муниципального контракта № 1637 от  30 декабря 2013 года в соответствии с планом (заданием) Исполнитель самостоятельно определяет место (объект), указанное в Приложении № 2/1 и конкретный комплекс работ (вид работ).

В целях организации контроля и приемки работ Исполнитель в письменной форме ежедневно уведомляет Куратора о месте (объекте) проводимых работ и их виде (пункт 5.7).

Приемку работ Муниципальный заказчик осуществляет совместно с Исполнителем ежемесячно по итогам ежедневного обследования дорог, элементов обустройства, дорожных сооружений в соответствии с требованиями технических заданий, в соответствии с утверждённым ежемесячным Планом (Заданием) производства работ, ежедневными уведомлениями Исполнителя о месте (объекте) и комплексе работ (вид работ) на соответствие сроку и качеству выполнения работ (пункт 5.9).

Из положений пунктов 5.10, 5.11 муниципального контракта Муниципальный заказчик в течении 5 дней со дня сдачи Исполнителем справок стоимости выполненных работ и затрат (ф. № КС-3) и актов приемки выполненных работ (ф. КС-2) обязан направить Исполнителю подписанные акты выполненных работ или мотивированный отказ от приёмки работ.

Согласно условиям контракта Исполнитель несет ответственность за сроки и качество оказываемых (выполняемых) муниципальных услуг (работ) в рамках исполнения муниципального задания.

При этом необходимо исходить из того, что муниципальный контракт регулирует гражданско-правовые отношения между муниципальным заказчиком и исполнителем (подрядчиком), и не исключает обязанностей МУ «Комдорстрой» по осуществлению им организации и контроля за содержанием автомобильных дорог местного значения как органа, уполномоченного администрацией городского округа город Волгоград.

Муниципальный контракт является возмездным договором. Стоимость таких работ в силу презумпции возмездности договора, предусмотренной пунктом 3 статьи 423 Гражданского кодекса, учитывается сторонами при определении общей стоимости работ, которые должны быть выполнены по контракту и в соответствии с заданиями.

Лица, осуществляющие работы по ремонту и содержанию улично-дорожной сети на основании договора подряда, могут являться субъектами ответственности за правонарушение, предусмотренное статьёй 12.34 КоАП РФ в случае неисполнения ими обязанности по соблюдению норм и правил, регулирующих порядок проведения работ, как например, за необеспечение безопасности движения в местах проведения работ (п. 14 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанности должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, утверждённых постановлением Совета Министров – Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года № 1090).

В иных случаях, эти лица несут гражданско-правовую ответственность за неисполнение либо ненадлежащее исполнение возложенных на них гражданско-правовым договором обязанностей.

Договор подряда является гражданско-правовым договором, в силу которого одна сторона (подрядчик) обязуется выполнить по заданию другой стороны (заказчика) определенную работу и сдать ее результат заказчику, а заказчик обязуется принять результат работы и оплатить его (статья 702 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Муниципальный контракт не наделял МУП ДСЭР Советского района г. Волгограда полномочиями по содержанию улично-дорожной сети, а только разрешает выполнять работы по заданию Заказчика.

Выявленные административным органом нарушения, повлекшие привлечение МУП ДСЭР Советского района г. Волгограда к административной ответственности, не являются нарушениями сторонами (как заказчиком, так и исполнителем) гражданско-правового обязательства, а представляют собой административное правонарушение, состоящее в несоблюдении требований  по обеспечению безопасности дорожного движения при содержании дорог, ответственность за которое предусмотрена  ст. 12.34 КоАП РФ

Заключение муниципального контракта с подрядчиком не освобождает МУ «Комдорстрой» от ответственности за нарушение правил содержания автомобильной дороги.

При этом МУП ДСЭР Советского района г. Волгограда не является лицом, ответственным за содержание спорной автомобильной дороги.

В соответствии с ч. 3 ст. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1 и 1.3 настоящей статьи, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Согласно ч. 4 чт. 28.1 КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента

1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 настоящего Кодекса;

3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 настоящего Кодекса;

6) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 1 или 3 статьи 28.6 настоящего Кодекса.

В соответствии с ст. 28.7 КоАП РФ в случаях, если после выявления административного правонарушения осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование.

Согласно части 3 ст. 28.7 КоАП РФ в определении о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования указываются дата и место составления определения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение, повод для возбуждения дела об административном правонарушении, данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, статья настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение. При вынесении определения о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного